Jorge Braga de Macedo

O debate - por vezes violento - acerca dos benefícios da globalização iniciado na cimeira da Organização Mundial do Comércio em Seattle em fins de 1999 atenuou-se depois dos ataques de 11 de Setembro de 2001. Contudo, o desafio do desenvolvimento continua a exigir respostas de governação para além das capacidades em promover o bem comum aos níveis nacional, regional e global. Mesmo para quem reconheça a igual importância do capital humano, da sua interacção com o capital físico e da tecnologia no crescimento económico e na criação de riqueza, resta o desafio de concretizar políticas susceptíveis de promover a coesão nacional e a redução da pobreza.

Estas políticas não são exigidas apenas nos países em desenvolvimento mas é aí que se observam mais dificuldades de execução. Paradoxalmente, a ausência de debate acerca das alternativas existentes prejudica a compreensão dos termos do mesmo debate pelos diversos grupos sociais. Esses grupos vão dos departamentos governamentais ao parlamento, tribunais e entidades reguladoras, para não falar já nas associações sindicais e empresariais, nas universidades e na sociedade civil. Nesse sentido o conhecimento da experiência de desenvolvimento portuguesa é claramente insuficiente, porque continuam a prevalecer entre nós mitos acerca do passado, que afectam perversamente as expectativas quanto ao futuro.

Embora Portugal se possa considerar uma economia desenvolvida, mantém-se frágil a convergência com os melhores padrões mundiais e significativo o atraso relativamente à média europeia, para não falar já da vizinha Espanha. Vale pois a pena olhar para um conceito estratégico português numa óptica de partilha de experiências de desenvolvimento tendente a promover o bem comum.

Um dos sinais do desenvolvimento é o capital intelectual residente, o qual permite melhorar a qualidade das políticas públicas e manter a respectiva aceitação social. A despeito das divergências existentes nos meios científicos, são mais fáceis de debater os custos e benefícios de políticas assentes em investigação do que os de meras intenções. Mesmo que boas, as intenções acabam por reduzir a credibilidade das políticas e dos políticos porquanto razões ideológicas ou de conveniência burocrática podem motivar decisões apressadas e reversões na políticas com graves consequências para as populações e os próprios mercados.

Embora um diálogo sobre as políticas possa parecer um luxo especialmente em períodos de crise, sem esse diálogo é impossível envolver os diversos parceiros na partilha do risco, o que a prazo trava a adaptação competitiva das economias. Os benefícios desse diálogo estratégico são pois claros na óptica dos cidadãos e das instituições. Resta saber como organizar o conhecimento de modo a aproveitar as características dos países e agentes envolvidos.

Argumento que a constituição fiscal ameaça o bem comum dos portugueses - mas que a flexibilidade na integração europeia pode funcionar como seguro contra a voracidade, desde que a Europa encontre modos de prosseguir o bem comum global. Este argumento assenta na convicção de que, ainda mais importante do que as instituições em si mesmas, é a maneira como funcionam e a dinâmica da mudança institucional, com formas democráticas de aferir a legitimidade da governação.

É que, durante décadas os países desenvolvidos membros da OCDE viveram num regime de interdependência complexa, no qual não havia grande hierarquia entre as questões e, portanto, o aspecto militar não era muito importante (Keohane e Nye, 1977). Desde o 11 de Setembro, voltou-se a uma hierarquia muito clara no sistema internacional, mesmo entre países membros da OCDE. Ao mesmo tempo tornou-se necessário encontrar uma forma de gerar alguma solidariedade entre os países mais ricos e os países mais pobres. Esta necessidade de globalizar a solidariedade – que foi notória na cimeira de Monterrey em Março de 2002, explica-se pelo facto de a interdependência complexa ter dado cada vez maior importância à credibilidade das políticas.

Como a informação gratuita aumentou muito, precisamos de aferir a respectiva credibilidade. E para aferir essa credibilidade, podemos olhar para os processos de decisão, e outra vez, para a governação. Portanto, se a governação for opaca, mesmo que por hipótese, seja democrática, tendemos a desconfiar do resultado. E outra é uma certa popularidade das ONG’s, que se pensava serem mais transparentes do que, eventualmente, os Estados ou até as empresas, mesmo antes dos escândalos financeiros que abalaram o mercado americano nos últimos meses. A transparência tornou-se essencial na credibilidade das instituições públicas e privadas.

O facto da União Europeia já ser uma comunidade de Nações-Estado, mas não ter a legitimidade democrática tradicional no Estado-nação, facilita a adaptação a outros continentes. Sem embargo da preocupação nacional - talvez até por causa dela - tomo assim uma perspectiva de governação global, na qual o que funciona na Europa também pode funcionar noutros sítios. Não é preciso toda uma herança histórica para que certas instituições funcionem bem (ver a minha contribuição em Malinvaud e Sabourin 2001 e Macedo et al 2001).

O ponto essencial é reconhecer que, em vez de estar a criar um "super estado", é necessário encontrar formas das nações colaborarem melhor. Questão muito analisada, e particularmente importante neste contexto, é o papel da pressão externa – e Portugal é um bom exemplo da sua importância (ver a minha contribuição em Brito e Tavares, no prelo).

Organizo o argumento em quatro secções, intituladas respectivamente bem comum e pressão externa, convergência e voracidade, Europa flexível e próxima, globalização e desenvolvimento.

1. Bem Comum e Pressão Externa

1. Liberdades e pertenças

Como a reputação de um país nunca se pode considerar adquirida, temos sempre de ambicionar os melhores padrões mundiais. Tanto as empresas como a administração pública têm de continuar a alterar o modo de fazer as coisas, porque só assim conseguem prosseguir duravelmente o bem comum: nós participamos da construção europeia na medida em que isso favorece o bem comum dos portugueses.

Entendo esse bem comum de uma maneira específica, assente num ciclo virtuoso entre liberdades e pertenças. Nas liberdades, incluo dois aspectos que andam normalmente divorciados. O primeiro aspecto, herança dos últimos duzentos anos, é a liberdade política, os direitos, liberdades e garantias a que os anglo-saxónicos chamam "direitos civis". Mas há depois aquilo que chamarei a liberdade financeira que tem a ver com os direitos de propriedade e mais especificamente com a capacidade que tem um cidadão de utilizar a sua riqueza não só no país sob cuja moeda vive mas em qualquer outro. Esta liberdade financeira é que norteia as liberdades futuras. A liberdade política verifica-se (ou não) num determinado momento mas ao introduzir a liberdade financeira estamos a introduzir um grau de previsibilidade e de sustentabilidade nas políticas, em particular nas políticas fiscais, que se configura como liberdade (política e financeira) futura.

Ora, a tradição e o pensamento político português andam avessos a juntar estas liberdades. Até diria que nos últimos cem anos se pensa que há uma contradição: quando existe rigor nas finanças é porque há ditadura e quando há democracia é o despesismo. Ora bem, esta contradição, mito fundador para várias gerações republicanas, afecta muito a construção de um país coeso do ponto de vista económico, social e político.

Tal não é o caso em muitos outros países europeus em que o entendimento da ligação entre a liberdade política e financeira é obvio e esta não é vista como "só para os ricos". Em Portugal, é mais difícil a ligação dos cidadãos residentes e da diáspora portuguesa, dos emigrantes que não sejam seus familiares. É que, para estes últimos, a liberdade financeira tem sido uma realidade palpável há mais tempo.

Não pára aqui a noção de bem comum porque há a questão das pertenças, e essas - tal como as liberdades - são múltiplas. Quero salientar que é possível enquadrar bem as pertenças em duas, embora possa haver mais, desde logo de natureza local. Trata-se das pertenças europeia e lusófona. Portugal tem um sentimento de pertença quer em relação à Europa, é indiscutível e não é sequer polémico aqui, mas também há uma dimensão lusófona que tem a ver com o nosso modo de expressão, com a ligação com o Brasil e com África.

Umas vezes, o nosso país tem um ciclo virtuoso em que combina as liberdades políticas e financeiras, por um lado, e a pertença europeia e lusófona, por outro. Há uma sinergia, há um ciclo virtuoso, prossegue-se o bem comum dos portugueses. Mas há outras vezes em que lamentavelmente não conseguimos fazer isso. Temos a ideia de que se há liberdade política é porque concerteza há instabilidade financeira e se há estabilidade financeira é porque deve haver uma ditadura qualquer. Se há democracia, se há eleições livres, então deve haver alguém arrogante a querer oprimir-nos porque senão não poderia haver liberdade financeira! Da mesma maneira, se apostarmos na Europa, há logo quem pense que então se esquece a África e a lusofonia!

Repita-se que, pelo contrário, um ciclo virtuoso concilia Europa e lusofonia. Nada disso, insistem, indignados, os defensores do mito, tem de optar: está daquele lado ou está daqueloutro. Isto que, dito assim, parece quase caricato, muito vezes anima o discurso vulgar da opinião pública em Portugal. Tentaria convencer-vos de que se trata de uma visão ultrapassada mas nem por isso quer dizer que desapareça porque dura já há várias gerações.

2. Pressão externa e pressão dos pares

O mito rejeita que a combinação das liberdades e pertenças possa levar ao ciclo virtuoso porque não admite pressão externa, ou a identifica a atentados à soberania. Ora, num mundo interdependente, a pressão económica externa esta é largamente responsável por muitas mudanças ocorridas em Portugal. Mas não se trata de uma pressão de cima para baixo mas antes de uma pressão para tentarmos ser vistos bem pelos pares – no fundo, a ideia do bom aluno. A pressão dos pares tem uma ilustração muito clara na regulação das companhias de electricidade e nos hospitais dos EUA, devido a Andrei Schleifer (1985), que é a concorrência em virtude de padrões. Ora bem, isso é uma maneira de lutar contra os lobbies e a influência de grupos públicos ou privados, que impedem as reformas estruturais.

Muitas vezes, não é por falta de vontade dos políticos que as reformas estruturais não acontecem; é porque há realmente interesses instalados que impedem a mudança. E isso verifica-se quer no sector público, quer no sector privado – mais uma vez, Portugal é um bom exemplo da voracidade (termo usado por Tornell e Lane, 1999) – de alguns interesses sectoriais públicos ou privados.

O princípio da subsidiariedade, que prefiro designar como princípio da proximidade, não envolve, necessariamente, uma devolução de poderes para níveis inferiores. O verdadeiro princípio da subsidiariedade, não baseado na geografia, mas na questão que está a ser tratada, levaria claramente, a que fosse um nível superior. É nesse sentido que temos que encarar a ideia da proximidade – a expressão que vem no primeiro artigo do tratado da união.

Alguns exemplos desta abordagem: o euro conseguiu, através de todo um processo de de pressão externa, que os países fossem adaptando as suas políticas; conseguiu, portanto, não só criar convergência, mas também coesão. É uma ideia errónea que haja oposição entre convergência e coesão. Este é um bom exemplo do que Keohane e Nye (2000) chamam de nova política da credibilidade, porque no fundo, ultrapassou um bocadinho a hierarquia que havia entre os riscos soberanos, numa altura em que as culturas económicas e financeiras eram muito diversificadas.

A pressão externa ajuda mas não chega para assegurar o ciclo virtuoso. Porquê? Primeiro, por causa da falta de sincronicidade que caracteriza o nosso percurso de integração. Durante os anos sessenta tínhamos proximidade económica mas afastamento político. Depois desse período de grande aproximação económica e de afastamento político, aconteceu o inverso. A seguir à revolução, houve uma aproximação política mas um afastamento económico. Ficámos a ser basicamente governados pelo Fundo Monetário Internacional, porque era impossível haver aqui uma governação que preservasse a tal liberdade financeira. Praticamente só se conseguiu combinar aproximação económica e política depois da revisão constitucional de 1989, e portanto da estabilização da mudança de regime económico na direcção da modernização, da privatização e da convertibilidade cambial. Mas a combinação positiva revelou-se frágil e ténue, e com ela a convergência. A razão dessa fragilidade encontra-se numa constituição fiscal desajustada, como veremos a seguir.

É possível fazer comparações no tempo e no espaço usando um padrão de poder de compra comum, como o dólar internacional de 1990 (Maddison 2001 e dados nacionais disponíveis em http://www.eco.rug.nl/~Maddison/). Para ilustrar a combinação de convergência e divergência do produto interno bruto por português residente, podem usar-se estimativas inéditas de Maddison para comparar o que se passou na Península Ibérica com o padrão europeu (gráfico 1).

A despeito de estruturas fiscais semelhantes, marcadas pela existência de impostos escondidos, incluindo a inflação e a dívida pública excessiva, Portugal adoptou em 1641 um imposto sobre o rendimento de todas as pessoas (mesmo nobres), tentou centralizar receitas fiscais (como as associadas ao comércio monopolista da Côroa), e manteve a moeda estável e convertível de 1688 a 1797. Pelo contrário, as ambições hegemónicas de Espanha levaram a falências sucessivas da Côroa.

Em 1600, o PIB português por residente era 86% do espanhol, tendo-se verificado divergência relativamente aos 91% estimados para 1500. Em 1700 quase se chegou à paridade entre as duas capitações e a nova estimativa do PIB português em 1820 elevou-se a 110%. Porém, em 1850 já se regressara aos 86% observados em 1600 e em 1870, quando começam a estar disponíveis estimativas anuais para os dois países, o PIB por português é cerca de 81% do PIB por espanhol.

Verifica-se assim uma quebra de quase 30 pontos percentuais em 50 anos. Esta queda ilustra bem a severidade das consequências das invasões francesas, da independência das colónias americanas, das guerras civis e das revoluções, apesar da partida da Côroa para o Brasil ter preservado a nossa independência política. Infelizmente, os direitos civis foram vistos como hostis aos de propriedade (incluíndo a estabilidade monetária), resultando na restrição de ambos. Em Portugal, a adesão ao padrão-ouro em 1854 restaurou a liberdade financeira até 1891 ao passo que em Espanha o regresso da convertibilidade foi mais breve (1868-1883). De qualquer modo a divergência ibérica chegou a um mínimo de 58% em 1877, seguindo-se convergência até 1900 (em que se chegou a 73%) para regressar abaixo dos 60% nos anos 1920. O PIB por português recupera mais de 30 pontos durante a guerra civil espanhola, e regressa à paridade na véspera da segunda guerra mundial (gráfico 2).

Iniciam-se então processos comuns de convergência com a Europa, sustentados pelo crescimento inédito da economia mundial no pós-guerra. Em Portugal, o processo foi interrompido por ocasião das três recessões mundiais, mas em Espanha isso só ocorreu em 1993 (ano em que a taxa em ambos foi de -1,4%), ilustra os choques específicos do MFA e FMI (-7,9% em 1975 e -2,2% em 1983, respectivamente). Entre 1960 e a primeira crise do petróleo em 1973 regista-se uma taxa de convergência annual de cerca de 1,5%, graças ao sucesso do programa com o FMI para Espanha e à criação da EFTA para Portugal. Depois da integração europeia, Portugal convergiu a uma taxa annual de 1%, mais do que a Espanha até 2001. Nesse ano o PIB por português desceu para 91% do PIB por espanhol, a percentagem estimada para 1500 (gráfico 1).

De acordo com as últimas previsões da Comissão Europeia, a percentagem deve baixar até 2004, mas é de lembrar a coincidência dos 91% até porque em 1640 ficou consagrada a nossa independência política frente à ameaça castelhana. Só que, mau grado a instabilidade financeira que se manteve em Espanha até ao século XVIII, a instabilidade política comum fez esquecer que a reputação portuguesa era melhor.

Sem prejuízo das capitações do PIB, a variável decisiva para o crescimento sustentado é o PIB por trabalhador. Estimando as diferenças nessa variável em 1990 de acordo com o método descrito por Daniel Cohen (2002), elas radicam em partes iguais no capital humano, no capital físico e na produtividade total dos factores. Este resultado utiliza novas séries de capital humano que integram o nível educativo e a saúde pública, sendo as três contribuições igualmente relevantes e demonstra que não existe um factor único responsável pela pobreza das nações. Mesmo que os países pobres estejam em desvantagem «ligeira» em cada um dos factores que determinam a pobreza, a combinação destas fraquezas resulta num grande desnível de rendimento.

Mais precisamente, as diferenças no rendimento dos países ricos e pobres contabilizam-se em três canais diferentes: diferenças no stock de capital humano (h), diferença nos stocks de capital físico por capital humano (k/h)ª, e diferença na produtividade (A), como se vê na tabela 1. Aí se regista que, excluindo a África sub-sahariana, a média do PIB por trabalhador nos países pobres em 1990 era cerca de 1/3 da média dos países ricos (usando a definição Banco Mundial). O que está por detrás desta diferença? As colunas 2 a 4 mostram que não há só uma razão para explicar esta diferença do PIB por trabalhador. Nos países ricos o capital humano representa cerca de 70% do nível dos países ricos, tal como o capital físico e a produtividade total dos factores, que é o residual tecnológico - dado que se postula a=1/3 no mundo inteiro. Podemos dizer-se que os países pobres (excluindo a África sub-sahariana) são, em média, 30% mais pobres do que os países ricos em cada um dos três parâmetros definidores de riqueza. Embora o desvio em cada um desses parâmetros não pareça desproporcionado, a sua combinação resulta num desvio de 2/3 do PIB por trabalhador.

O caso da África sub-sahariana é ainda mais espectacular. Este conjunto de países está em cerca de 40% de cada um dos parâmetros dos países ricos – capital humano; capital físico; produtividade mas resulta num PIB por trabalhador de 10% do dos países ricos. Quanto à média da produtividade total dos factores apurada segundo a metodologia de Bob Hall e Charles Jones (1997), resulta uma diferença pequena apesar das hipóteses não serem as mesmas, excepto que também presumem que a=1/3.

Nestas comparações o padrão de poder de compra comum é mais difícil de calcular do que no que toca ao PIB por cabeça, sobretudo quando se trata de países muito pobres (Cohen e Soto, 2002). E a incerteza dos resultados aumenta quando se passa de grupos mais ou menos homogéneos (como a definição de países ricos e pobres usada pelo Banco Mundial) a países individualmente considerados. Como nos resultados constantes das tabelas 2 a 4 se comparam Portugal e Espanha e a referência são os Estados Unidos, há por um lado menos distorsão devida ao nível do PIB por cabeça (são países ricos na acepção do Banco Mundial) mas por outro lado mais distorsão pelos erros de medida do capital humano, físico e produtividade total dos factores en cada um dos três países. Além disso, na tabela 4 estão-se a usar resultados de investigações em curso sobre produtividade industrial no Centro de Desenvolvimento da OCDE (seguindo Cohen e Soto) com todos os perigos inerentes.

Apesar de, na indústria, a diferença entre Portugal e Espanha relativamente aos Estados Unidos ser de apenas 10 pontos para o capital humano e de 30 pontos para o capital físico, está entre 20 e 50 pontos para a produtividade total dos factores, consoante se deflacionem ou não os volumes em dólares, tendo em conta que, como se disse, a correcção é tanto mais importante quanto maior a diferença entre produto por trabalhador. Neste aspecto, a correcção pode ainda ser um problema para Portugal (menos 10 pontos para o produto, menos 30 pontos para a produtividade total dos factores e mais 20 pontos para o capital físico).

Ou seja, para além do detalhe dos números, a mensagem é clara: Portugal está mais longe da Espanha em produto por trabalhador do que em produto por cabeça e em porduto por trabalhador industrial do que em produto por trabalhador. De acordo com as estimativas da tabela 3, o valor acrescentado por trabalhador espanhol é quase três quartos do americano ao passo que o valor acrescentado por trabalhador português não chega a metade do americano. Na indústria, o espanhol pouco passa da metade e o português não chega ao quarto, como resulta da tabela 4.

A constituição fiscal em Portugal quer dizer voracidade contra o contribuinte mediano. Não se trata da constituição em sentido jurídico-formal mas sim de um conjunto de regras que disciplina o modo como os recursos privados são arrecadados pelo Estado e depois distribuídos outra vez em favor de grupos sociais. Trata-se, portanto, de vasos comunicantes no circuito económico e do modo particular como os grupos económicos públicos ou privados conseguem absorver uma parte das receitas dos impostos que aliás pagam. Quer dizer estou a pagar um imposto mas dentro de certas circunstâncias eu não estou a pagar um imposto, vou receber depois um subsídio, e o que eu não quero é que toque naquilo que parece ser um imposto que parece que estou a pagar, porque na realidade vou recebê-lo. Daí a voracidade que caracteriza certos sistemas em que a constituição fiscal é mais opaca, ou o governo mais dependente dos interesses instalados, sejam privados sejam do Estado.

A constituição fiscal tem igualmente uma dimensão monetária, não é apenas o imposto que vem nos códigos. Trata-se, realmente, de tudo aquilo que afecta a propriedade privada, pelo que um excesso de impostos no futuro equivale a uma expropriação. O que resulta desta visão é que até agora não tivemos senão respostas defensivas e ambíguas à liberalização, nunca foram tão cooperativas como poderiam ter sido.

Uma das razões para isso é o gradualismo a que nos obrigou uma grande instabilidade política – fomos seguramente o único país europeu que teve quatro revoluções, todas elas com objectivos redistributivos vários durante o século passado (a de 1910, a de 1917, a de 1926 e a de 1974) – quatro revoluções vitoriosas, para além de todas as tentativas que não foram vitoriosas. Portanto, a sociedade habituou-se a uma desconfiança muito grande relativamente ao poder político e daí os interesses instalados serem vorazes para controlar em seu favor a constituição fiscal.

Para ver o que deu a constituição fiscal, podem usar-se as despesas primárias em percentagem do PIB porque, com a mudança de regime que se verificou a seguir à revisão constitucional de 1989, houve uma diminuição espectacular dos juros, e portanto o que interessa nas despesas são as despesas em bens, serviços de transferência, objecto verdadeiro da política orçamental visto que pagar os juros é um serviço relativo a despesas anteriores. Ora houve uma subida sistemática que só terminou com a crise orçamental de 2002. Nos dados retirados da análise do FMI de fins de 2000, previa-se a diminuição em 2001, como é costume nos programas de dietas ou de deixar de fumar, amanhã é sempre diferente, portanto é preciso ver que quando diminuiu não é a realidade, era a previsão no momento em que se fez esta análise. A análise do FMI no ano seguinte já confirmava que em 2001 ainda se conseguira aumentar a despesa primária em percentagem do PIB.

Este padrão resulta da voracidade fiscal. Ora os grupos, públicos ou privados, que fazem parte do nexo capturada pela constituição fiscal mantiveram-se impunes e até aumentaram a voracidade para beneficiar dos fundos estruturais. Ora é esta a razão para estar inquieto quanto à possibilidade da economia portuguesa sem uma alteração profunda da sua constituição fiscal. Se esta alteração não puder ser imposta por fora, os limites da pressão externa estão na incapacidade em alterar este padrão de voracidade. Nesse caso, porém, nós não temos possibilidade de competir na Europa, muito embora estejamos no Euro, estaremos no Euro sem grande beneficio real para aqueles que residem e trabalham cá.

Para ilustrar um pouco melhor o efeito de voracidade visível no crescimento da despesa primária, veja-se o diferencial da taxa de juro a longo prazo relativamente à média, que é no fundo uma indicação da reputação dos países, uma indicação da tal ideia de que há confiança do investidor internacional no país. Vê-se desde logo que o diferencial quase desapareceu, é o benefício do Euro para o financiamento do investimento. Mas também se vê que em 1989 e em 1991 tivemos aumentos do diferencial entre a taxa de juros e média europeia e que só depois é que começou a descer significativamente. Esta liberdade extraordinária que foi dada pelo facto de nós começarmos a pedir emprestado mais barato não foi aproveitada para fazer a modificação da administração pública portuguesa, cuja melhoria se tornou uma necessidade absoluta, em particular no que toca ao sistema fiscal. Sem isso a economia portuguesa, qualquer que seja a produtividade dos portugueses separadamente, não conseguirá prosseguir o bem comum dos portugueses e menos ainda fazer a tal combinação de pertenças europeia e lusófona.

Apesar daquelas inversões verificadas no início dos anos noventa, houve aqui uma oportunidade perdida como se notou na divergência de produtividade industrial e média relativamente a Espanha. Pode ver-se ainda o que se passou com um indicador de competitividade muito usado que são os custos de trabalho unitários, portanto trata-se do custo do trabalho, não medido em unidades monetárias mesmo comuns mas medidos em unidades de produtividade – é um indicador que revela muito bem aqui, sobretudo a partir de 1995 altura do último realinhamento cambial da peseta e do escudo, nós tivemos uma melhoria da competitividade relativamente à média europeia mas depois um aumento extraordinário dos salários – ao ponto que a média dos dez anos é uma deterioração de competitividade a 2% ao ano durante dez anos.

Quaisquer que sejam os ganhos por via da eficiência do capital, do sistema bancário e da administração pública (que como se disse não ocorreu desde o falhanço de 1992/93) uma deterioração de competitividade deste teor é insustentável. Mais, já não há possibilidade de a corrigir, como, aliás, já não havia possibilidade de a corrigir, por via cambial pelo que não se perdeu muito, contrariamente ao que por aí se pensa, com a moeda única. Agora têm de se fazer reformas estruturais suplementares. A incapacidade em reformar o sistema de contratação e negociação salarial na administração pública também levou a uma grande dificuldade em moderar os respectivos salários.

Vejamos agora aspectos que têm a ver com a convergência nominal propriamente dita. Como é que se adquiriu a reputação financeira? Bastará dizer que no caso português o facto de se ter entrado no Sistema Monetário Europeu cerca de dois, três meses antes do Sistema entrar em instabilidade foi uma sorte porque, se não tivéssemos entrado naquela altura, só poderíamos entrar depois da estabilização do Sistema. Era mais que provável estarmos na situação em que esteve a Grécia, de ter que entrar na zona do Euro mais tarde com resultado muito pior visto que a política da Grécia foi muito mais responsável.

Quer isso dizer que seria necessariamente mau ter sido obrigado a um ajustamento orçamental, na despesa e na receita, durante a segunda metade dos anos noventa? Não. Agora, a Grécia está indiscutivelmente melhor que nós. O ponto era ter aproveitado a pressão externa para combater a voracidade fiscal, e continuar o combate mesmo depois dela abrandar com a entrada no Euro. Pelo contrário, desistiu-se de reformar a estrutura da economia e da administração pública mesmo quando a conjuntura internacional dava uma grande margem para enfrentar os interesses instalados.

A entrada no Sistema Monetário Europeu foi no último momento em que se podia entrar durante cerca de dez anos. E o importante na altura era evitar, quando já se verificavam algumas pressões especulativas, que houvesse, de facto, uma tentativa mal sucedida. A entrada fez-se a uma taxa favorável, de cerca de 180 escudos por ECU, e acabamos por recuperar uma parte da competitividade que tínhamos perdido anteriormente sem punição de juro, tendo entrado no Euro à taxa de 200 escudos.

Pode dizer-se – certamente, no caso português, foi essa a minha experiência, e penso que se podem contar outros casos, como a Grécia e a Irlanda – que há cerca de dez anos houve uma mudança do regime, em que os próprios sindicatos perceberam a importância da estabilidade e perceberam que, no fundo, a inflação lhes era prejudicial. Desde logo, um estudo do Banco de Portugal mostrou que a eliminação da taxa zero do IVA no Orçamento de 1992 foi, do ponto de vista redistributivo, positiva para os mais pobres porque a diminuição da inflação mais do que compensou o efeito regressivo do aumento da taxa média do imposto.

Houve, assim, uma mudança de cultura em vários países europeus e é curioso notar que os mercados não andavam tão desconfiados – quando se olha para o México ou para outros países, onde houve essa mudança de regime, os mercados desconfiaram primeiro –; aqui, foram os votantes que demoraram mais tempo a ser convencidos. E, de algum modo, com razão, porque na verdade, não tendo havido reformas estruturais suficientes em muitos dos Estados, manteve-se na maior parte dos países europeus e nas próprias instituições comunitárias, o que George Akerlof (1991) chamou tendência para adiar. Esta tendência é um princípio económico, que é até racional, nalguns casos, e que leva muitos governos a dizer: "Pois, essas reformas impopulares, eu faço, mas faço amanhã."

E tivemos uma ilustração óbvia no caso português, em que inúmeras reformas que tinham ficado por fazer, se calhar em 1994/95, não foram feitas até hoje. E agora vão ser feitas sob a pressão da necessidade, que talvez não seja a melhor conselheira. Isto chama-se – é um termo que devo a William Buiter (1997) – o "esticão do Euro".

Sendo uma coisa boa, o euro é também uma coisa má, na medida em que pode facilitar o adiamento de reformas impopulares. E é por esta razão que a mudança institucional é muito importante – daí que seja fundamental encontrar as razões pelas quais ela não ocorre. Não é, às vezes, "má vontade" ou inconsciência ou incompetência dos políticos. Podem ser os tais interesses instalados que travam essas mudanças.

Para além da questão da integração da legitimidade democrática a nível nacional, há um outro elemento que me parece igualmente importante para a legitimidade democrática ao nível da União Europeia, a que chamaria "elemento competitivo" – a liberdade dos Estados entrarem em acordos contratuais uns com os outros.

É a ideia da pressão dos pares; a ideia, no fundo, da dinâmica institucional chamada de "bola de neve". E, portanto, podem interpretar-se os três pilares do Tratado da UE nesse espírito, através de um exemplo preciso: o sistema do Euro, com o grupo do Euro, o Pacto de Estabilidade e o Banco Central. É uma contribuição económica para a reflexão institucional.

Normalmente, a análise que se faz do Super Estado ou da Federação, é unidimensional. Começando na intergovernamentalidade, à medida que vamos aumentando a integração, vamos chegando a pouco e pouco ao Super Estado. Há que acrescentar outra dimensão, a "flexibilidade", o tal elemento contratual, o elemento competitivo, com capacidade de fazer reformas, superar os interesses instalados, ou seja, com dinâmica institucional. No extremo da competição, encontramos aquilo que se chama, às vezes, a Europa "à la carte" – acordos contratuais voluntários.

Os dois outros pilares, a PESC e os assuntos internos e judiciais, têm uma linha mais intergovernamental, tal como o grupo do Euro, que reúne os Ministros das Finanças da zona-euro. Esta contribuição analítica, proposta em CEPR (1996), ajuda a definir uma linha da "cooperação reforçada". Já vão ver porque é que isso tem importância em termos institucionais.

Mas o que importa perceber aqui é que há um equilíbrio em cada momento, para cada número de Estados, entre a visão unidimensional – maior integração – e a visão contratual. Esse equilíbrio será a senda da flexibilidade, onde se insere o Pacto de Estabilidade e Crescimento - porque este se impõe mesmo a países que não estejam no euro. Logo, a Inglaterra está sujeita ao PEC, tal como o ECOFIN que, de certo modo, o vigia. E assim, temos um conjunto de instituições – orçamental, monetária e cambial – que configuram uma resposta dinâmica de flexibilidade, que equilibra, no fundo, a possibilidade de avançar para o Super Estado e o puramente "à la carte".

Esta análise foi tornada bastante mais relevante pelo Tratado de Nice pois admitiu e facilitou estes esquemas de flexibilidade – quer no primeiro pilar, portanto na UEM, quer nos assuntos de Schengen, quer até mesmo nas questões de política externa (CEPR 2001).

Esta possibilidade permite algum optimismo relativamente à dinâmica institucional, para além da convenção que vai lidar com os aspectos dos princípios da proximidade, da legitimidade, da responsabilização, da prestação de contas. Esta maior facilidade da integração flexível faz com os avanços não possam ser travados pelos países que estão de fora.

Este é também um modelo que se pode aplicar noutras partes do Mundo. É um modelo que permite aumentar a portabilidade da experiência europeia e, portanto, pode não só facilitar o alargamento, permitindo certas políticas, como a ligação ao euro, e outro tipo de políticas sejam tomadas a velocidades diferentes, na linha daquilo que se chama na área global – no fundo, uma perspectiva de governação global, de que é exemplo o consenso de Monterrey.

Um aspecto bastante interessante da flexibilidade é que ela já existe, se olharmos para as várias instituições europeias –UEO, Schengen, Euro-Grupo, Sistema Monetário Europeu II, e a União Europeia , incluindo o protocolo social que foi agora integrado com o Tratado de Amesterdão (Kolliker 2001). Já se podem ver as diversas as velocidades a que os países se integraram. Para além dos fundadores (BENELUX, França, Alemanha e Itália), temos os três países da chamada "coesão": Espanha, Grécia e Portugal. O que mostra bem que uma visão não contratual da Europa, que não integre a dinâmica, não permite compreender a dinâmica e mesmo a "passada" europeia. Depois pomos o Reino Unido para ter a União da Europa Ocidental – militar – depois a parte Schengen que tem a Áustria, a Finlândia e a Suécia, mas exclui a Irlanda que nesse aspecto está de fora, mas que está no Euro-group, e depois a Dinamarca.

Kolliker explica ainda a maneira como, no caso do Euro se conseguiu ir vencendo os obstáculos para a adesão, por um lado, através de compensações - que é típico na análise económica do bem-estar - e por outro lado, pelo efeito do clube. É que quanto mais países estão na zona euro, mais fácil, e mais desejável, é entrar. Foi o que se passou com Portuugal e com a Grécia, onde realmente havia reservas iniciais e também não houve uma compensação tão satisfatória como em Espanha.

O efeito bola de neve aplica-se não só ao caso do "euro-sistema" como a Schengen. Tecnicamente, seria quando os bens públicos que são providos – neste caso, a convergência e a coesão - têm efeitos de externalidades de rede. E que têm benefícios de exclusão. Isto é, se eu não conseguisse excluir, eu não teria este efeito dinâmico. E portanto, nalguns casos, eu não consigo de maneira nenhuma, esta integração flexível.

Por exemplo, quando se trata de recursos comuns. Porque aí, há o efeito chamado "da boleia". Se ponho em conjunto a matéria colectável, então não consigo criar esta dinâmica. Portanto, há que distinguir os bens públicos que permitem o efeito de exclusão e portanto, limitam o efeito de boleia dos que não permitem essa exclusão para que possa haver uma "bola de neve". É porque se se escolher aquelas áreas em que há dinâmica, cria-se uma dinâmica institucional.

Isto é uma pequena nota histórica, mas no fundo acho que é interessante reflectirmos nas tradições europeias. É que de facto, em Portugal há uma grande desconfiança – e noutro países da coesão – relativamente, aos esquemas de flexibilidade. Há sempre a ideia: "eu fico para trás". É verdade que somos sempre defensivos, mas realmente, o primeiro Parlamento que aprovou este tipo de visão de flexibilidade, foi justamente, o Parlamento Português (ver o relato no meu 1996).

Esta questão da flexibilidade é, de facto, uma questão de pedagogia, uma questão de "bom aluno". No fundo, uma ideia sensata, complicada mas funcional. E em vez de estarmos à espera de uma reforma que "venha do céu", vamos é com pequenos passos – no fundo, no melhor método europeu – criar uma dinâmica de "bola de neve".

A Europa sempre esteve ligada a uma determinada visão do Atlântico, não só do Atlântico Norte como também, a presença lusófona obriga, para nós o Atlântico Sul. Aliás, na era da globalização não podia ser de outra maneira. Ora, não há dúvida que experiência europeia, encarada da maneira como eu estou a encarar é muito mais exportável do que se pensa para o Mercosul ou para esquemas de integração asiática. Já não é preciso ter guerras civis, ter guerras de religião, ter o império romano, é simplesmente um método de cooperação que tem funcionada.

E isso é o grande contributo que a Europa pode dar e que não tem dado à discussão da arquitectura financeira internacional. Há instituições, como o Fundo Monetário Internacional que, embora continuem a falar de supervisão multilateral, trabalham em "top-down" – o que é mandado pelas equipas que vão aos países em dificuldade e que pedem apoio.

Não é este esquema de educação mútua do bom aluno que também muitas vezes não foi bem entendido que era o bom aluno que no fundo sentia que podia basear-se na pressão dos pares. Porque é que as pessoas estão todas aqui a esta hora da tarde, isso já foi referido por vários oradores, há evidentemente algum interesse do que estará a ser aqui dito mas também há uma pressão dos pares que depois falam entre si a dizer bem ou a dizer mal. Mas quer dizer não há dúvida que há uma pressão dos pares. Se só estivesse aqui um não havia mais essa pressão, agora há. E não há dúvida que isso é assim, que as nações conseguem ir adoptando políticas que são impopulares.

Portanto, não há a vitória eleitoral, há sim a pressão dos pares. Isso nas instituições do Bretton Woods não existe, são imposições e a arquitectura financeira internacional não tem evoluído o suficiente, porque a Europa está dividida e em particular os membros do G7 quando chegam a Washington já não querem saber dos seus parceiros europeus, é só o directório dos grandes países. Com a entrada do Euro, estamos em condições de aumentar a portabilidade da experiência europeia. Nesse sentido não há dúvida que os acontecimentos do 11 de Setembro, com todo o lado trágico que têm, voltam a introduzir o elemento da segurança. Ora, além do Euro é Shengen que tem a ver com a segurança das pessoas.

O outro elemento que tem sido positivo na Europa, e não há dúvida que o elemento atlântico voltou a ter uma grande importância, não no sentido de dar a ideia de Europa contra a América ou a Europa contra uma visão adversarial mas sim uma visão cooperativa que aliás inclui países com graus de desenvolvimento diferente. A exigência dos países em desenvolvimento é, neste momento, terem a capacidade de serem vistos apreciados os seus progressos. Foi exactamente o que aconteceu com Portugal: quer dizer mais uma vez o que aconteceu com Portugal foi que os mercados financeiros internacionais acreditaram na mudança de regime português antes dos cidadãos. Esta desconfiança, esta defensividade portuguesa aplicou-se até aos próprios governantes. Porquê? Por causa da constituição fiscal.

Quero citar Denis de Rougemont que é um grande federalista, tanto mais que tentei convencer-vos de que o federalismo não é necessário para termos uma Europa forte em que a multiplicidade das nossas pertenças esteja plenamente consagrada. Ora ele disse que um país, uma nação nunca se pode definir sem se comparar com outros e portanto sem haver a tal pressão dos pares. Por trás desta citação está um dos princípios da construção europeia que já foi várias vezes citado e que vem no artigo 1º do Tratado, a proximidade cada vez maior dos povos da Europa. Ia propor esta formula para nos lembrarmos quando pensamos em Portugal e na construção europeia, que apesar de todas as dificuldade valeu, vale e valerá a pena.

A Europa vale a pena porque, estando próximos de uma Europa flexível, ela torna-se como que um seguro contra a voracidade. Esta ideia da Europa seguro faz parte do mito que denunciei acima mas, a haver seguro, deveria ser contra a voracidade, restaurando a constituição fiscal no seu papel de raíz da combinação entre liberdade política e financeira.

Esta expressão da Europa ser o próximo implica que temos de considerar a Europa diferente de nós e por isso ela deve ser flexível além de próxima. Só assim nos vai permitir não só beneficiar da construção europeia mas também, tão ou mais importante, nós próprios beneficiarmos a construção europeia e a ideia de Europa com a nossa experiência de luta contra a voracidade fiscal e pelo bem comum. Entretanto, tornou-se óbvio para todos os contribuintes portugueses que se tinham perdido dez anos na reforma da administração pública e que os custos da voracidade fiscal se tinham tornada insuportáveis.

Relendo o que escrevi em (1990) «Portugal poderá ter passado da eurotimidez á lusoconfiança, embora uma reversão não seja de excluír», verifico essa reversão nas políticas que levaram ao actual aperto orçamental na medida em que elas reduziram a velocidade do ajustamento e das alterações institucionais com receio de ferir interesses instalados. Com isso prejudicou-se não só o desenvolvimento nacional mas aquilo que era um excelente exemplo de resposta positiva à gloablização, a mudança de regime conseguida em Portugal após a revisão constitucional de 1989. Olhar para o que aconteceu há dez anos atrás (ou mesmo há 200 anos), comparar com outros países, da União Europeia só mostra até que ponto a luta pelo bem comum é o desafio típico do desenvolvimento, e Portugal está de novo a enfrentá-lo. Não há melhor conceito estratégico de defesa nacional!

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