Segurança, desenvolvimento e o “espírito de Bissau”
Jorge Braga de Macedo
Prof. Cat FEUNL, Pres IICT
É com gosto que aceito o amável convite a contribuir para esta Revista sobre temas de segurança e defesa. Através de uma perspectiva económica compatível, este escrito actualiza a introdução a Parcerias público-privadas e integração económica na África austral, 2ª edição revista, IICT, 2005. intitulada “globalização, governação e lusofonia”. Ao mesmo tempo, enquadra aquela perspectiva de desenvolvimento económico na geopolítica das constantes e linhas de força da história diplomática portuguesa, para citar o título de um livro clássico, reeditado em 2006, ao qual se referem as paginas citadas abaixo no texto, salvo indicação em contrário.
Em História Diplomática Portuguesa, 1987, Jorge Borges de Macedo apresenta a evolução de um Estado-nação entre a “primeira conjuntura” em 1071 (p.42) e a “dualidade insanável” que se seguiu à partida da corte para o Brasil em 1807 (p.429). Noutros escritos, Portugal: um destino histórico, 1992 e A Experiência Histórica Contemporânea, 1994 (este último reproduzido em Jorge Borges de Macedo: Saber Continuar, Instituto Diplomático, 2005), o mesmo autor demonstra a continuidade nos regimes representativos desde o estabelecimento do liberalismo em 1834 e define a descolonização como o acontecimento marcante para a diplomacia portuguesa no último quartel do século passado.
Sustenta que o sentido das opções internas reflecte o delineamento da política externa conduzida há trinta anos, que o aviso português seria percebido em toda a sua profundidade, doze anos depois, na Europa Oriental, e adverte (p.39): “aqueles que dão prioridade ao económico, ao social ou ao ideológico estão em vésperas de, segundo a imagem bíblica, trocar a maioridade da independência pelo prato de lentilhas” esclarecendo logo que “primado do político não significa indiferença ao económico ou ao social, mas a segurança de que o militar, seu consequente, é a forma de garantia que as comunidades mais estimam (...) para conservar a sua segurança.”
E, para que não restem dúvidas, refere “a persistência de Israel, premiada ao fim de quase dois mil anos de espera, ou o entusiasmo das sociedades africanas em ascenderem à independência, através de todos os sacrifícios, incluindo a prosperidade económica.”
De resto adapto o Nova Economics Working Paper nº 493, Setembro 2006, “Competitividade portuguesa na economia global”, disponível no sítio da FEUNL (prof.fe.unl.pt), onde chamo “competitividade plus” à diferencialidade portuguesa, assente na Europa e no Atlântico, este geopoliticamente alargado ao espaço da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP).
Na economia global, qualquer que seja o estádio de desenvolvimento dos países envolvidos, a troca de bens, serviços e activos financeiros deixou de ter alternativa. Ao enquadramento oferecido pela Organização Mundial do Comércio (OMC), acrescem acordos regionais visando reforçar a capacidade comercial e o poder negocial dos países associados, tornando globalização e regionalização complementos e não substitutos. Isto ao contrário da teoria tradicional do comércio internacional, que interpreta a regionalização como potencialmente contrária ao livre-câmbio à escala mundial.
A complementaridade entre globalização e regionalização exige soluções de governação aos níveis regional e global, as quais podem perturbar a efectividade de uma política acordada apenas ao nível nacional. Daí a importância das consultas internacionais entre autoridades responsáveis pela política económica externa. Contudo, a política económica externa vai muito para além da competência dos ministros encarregados das negociações na OMC, porquanto a promoção do investimento internacional se tornou uma componente essencial da competitividade.
A concorrência internacional pelo investimento reflecte-se em classificações explícitas do ambiente de negócios dos diversos países – ao ponto de, na tentativa de prever o risco do país, se substituírem às notações de crédito das agências internacionais.
A política económica externa deve assegurar a complementaridade entre globalização e regionalização – adaptando a governação. Adaptação complexa na medida em que as redes privadas coexistem com mecanismos intergovernamentais. Mais, o princípio da proximidade tanto aconselha a descentralização de certas funções para os municípios como sugere a centralização de outras funções para organizações supranacionais, sendo que esta concorrência nas escalas da governação reflecte as “duas habilitações essenciais da Europa: a unidade do Estado e a capacidade do regionalismo” (p. 177) e a diferencialidade nacional: “após algumas resistências, as Nações reajustam-se aos novos tempos e recriam, para sobreviver, na sua insuperável função, outras vias e realizações, ajustadas a outro conjunto de exigências e tutelas, reformulando as suas aristocracias e a sua diferencialidade. A resistência das Nações perante todas as tiranias, inclui a da sua própria maioria, quando ocasional e arbitrária” (p. 403).
Tal como a independência política, a convergência económica assenta na capacidade nacional de resposta e na congruência entre esta resposta e a conjuntura internacional, seja ela comercial, financeira, política ou militar. Na verdade, a taxa de crescimento do produto interno bruto depende do comportamento dos agentes económicos, nomeadamente da sua capacidade de investir produtivamente - mas também garante a independência política.
Ora nem sempre a “luta dialéctica entre o povo e as elites” permitiu que estas salvassem a colectividade, embora, nos casos em que não defendem a nação, as elites portuguesas são “implacavelmente substituídas” (p. 23). Além da tendência das elites, transformadas em aristocracias, se não manterem naquela categoria, temos uma tradição da política externa em que o sentido político-militar ou de segurança se confronta com o sentido económico. Em combinação com uma constituição fiscal despesista (que encoraja a gastar mais do que o que se produz), esta tradição oblitera a política económica externa.
Além das dificuldades de comunicação usuais nos meios político-militar ou de segurança, resultam dois outros inconvenientes daquela confrontação artificial: distanciamento em vez de parceria, esquemas bilaterais em vez de multilaterais. Ora, na economia global, os alicerces da política externa tornaram-se multilaterais e (geopoliticamente falando) o Atlântico alargou-se aos quatro continentes da CPLP, incluindo a União Europeia, o Mercosul, a Comunidade de Desenvolvimento da África Austral, a Comunidade Económica dos Estados da África Ocidental, a Cooperação Económica Ásia-Pacífico, etc.
Posto que fundada em 1996, a CPLP só na cimeira de Maputo em 2000 elencou uma dimensão económica ao lado da político-diplomática e sociocultural e só na de Brasília em 2002 aprovou a criação dum Conselho Empresarial. Tal como as instituições homólogas do Commonwealth e da Francophonie, o Conselho Empresarial lusófono deve fomentar parcerias em África, na América Latina e na Ásia capazes de alargar a base de conhecimento das empresas associadas, utilizando mecanismos já testados pela OCDE.
Ser diferente dentro da Europa passa assim por saber encontrar posições comuns com países tão diferentes como o Brasil (B), cinco países afro-lusófonos como Angola (A), Cabo Verde (CV), Guiné-Bissau, Moçambique (GB), Moçambique (M) e São Tomé e Príncipe (STP), também muito diferentes entre si, e Timor Leste (TL). Numa situação diferencial de ponte com a China está Macau, admitindo-se que também o elo com a Índia se possa vir a fortalecer no futuro.
Apesar de alguns trunfos diplomáticos em relação com crises em Estados membros mais fracos, a CPLP foi pouco saliente nos seus primeiros dez anos, como concluiu o seminário do Instituto de Estudos Estratégicos e Internacionais realizado nas vésperas da cimeira de Bissau com o título A CPLP como componente do multilateralismo eficaz.
Os dois esteios da diferencialidade portuguesa, na sua forma actual, são assim a desejada pertença a uma zona de estabilidade financeira, o euro e uma pertença lusófona com dimensão política e de desenvolvimento. O primeiro alicerce foi excepcional nos últimos dois séculos, ao passo que o segundo liga países que partilham uma mesma cultura e portanto comporta a memória do passado comum.
Porém, tal como a estabilidade financeira só serve Portugal se a economia for globalmente competitiva, a memória comum só serve os oito países que a partilham se lhes permitir olhar para os problemas globais.
Nos últimos dez anos, o bem comum lusófono ajudou certamente a resolver situações de conflito, mais ameaçadoras do bem-estar das populações do que da segurança global. Contudo, a nossa política económica externa pouco tem atendido à lusofonia, apesar do apelo ao desenvolvimento – que acompanha todo o período desde o liberalismo e a independência do Brasil - e a descolonização poderem considerar-se como pertencendo ao seu “código genético”. Certo é que aquele código genético já foi esquecido e que os reflexos económicos da guerra colonial nas partes envolvidas continuam por esclarecer. O argumento da diferencialidade é que o desprezo pela política externa tem implicações negativas na política interna: as nacionalizações são tão “exemplares” quanto a descolonização.
Sabe-se que, graças à China e à Índia, o 1º dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio (ODM) está a ser cumprido em média mundial ponderada pela população mas que a África ao sul do Sara não vai atingir nenhum dos oito. A apropriação das políticas pelas sociedades está interligada com a qualidade das instituições e o rigor científico e técnico das mesmas políticas. É assim que o 8º ODM, que visa criar uma parceria global para o desenvolvimento, passa por melhorar a base de conhecimentos científicos e técnicos sobre a qual governo e associações empresariais constroem as suas estratégias de desenvolvimento nacional.
A política económica externa é muitas vezes objecto de negociação com organizações internacionais de quem depende o financiamento do desenvolvimento ou pelo menos a reputação financeira do país. Ela assenta sem dúvida na promoção de uma parceria duradoura entre entidades públicas e privadas que permita aumentar a competitividade das empresas nacionais. Só que o aumento de competitividade envolve políticas públicas que devem ser apropriadas pela sociedade no seu conjunto e não apenas pelas empresas, o governo e a comunidade internacional. Deste modo, tais políticas não podem ser feitas à custa de outros membros duma comunidade de países que partilham uma “amizade mútua”.
Quanto à desejada perspectiva lusófona sobre a parceria global para o desenvolvimento, ganhou corpo através da aprovação em Bissau da declaração sobre os ODM, que identifica os desafios e a contribuição da CPLP. Declaração que visa um acompanhamento do progresso no que toca aos ODM, nomeadamente os seis primeiros, considerados como concretizando o desenvolvimento sustentável enunciado no 7º ODM. Do texto da declaração ressalta ainda a filosofia subjacente a uma ”genuína parceria para o desenvolvimento, em que doadores e receptores actuem sob o compromisso de atingir de fato as metas estabelecidas pela Declaração do Milénio”. O 8º ODM, citado cinco vezes, é assim associado ao consenso de Monterrey e ao “conhecimento mútuo”.
As Perspectivas Económicas em África (PEA), da OCDE e do Banco Africano de Desenvolvimento, têm contribuído para melhorar o conhecimento mútuo dos membros da Nova Parceria para o Desenvolvimento Africano, entre os quais os cinco países afro-lusófonos. O quadro 1 regista a percentagem da população desses cinco países que recebeu a vacina contra a rubéola em 2002 (dados reproduzidos na publicação do IICT citada acima, p. 125, referentes à edição de 2004 das PEA) e 2003 (últimos dados disponíveis, repetidos nas edições de 2005 e 2006), bem como a média continental (designada por AFRI). O indicador sobre a incidência da vacina contra a rubéola (designado por MCV) é usado para avaliar a elegibilidade dos países para o novo esquema de ajuda americano, o Millennium Challenge Account (MCA), que privilegia a boa governação. De acordo com uma nota de Sarah Lucas e Steve Radelet, de Maio de 2004, disponível no sítio do Centre for Global Development (CGD) em Washington (www.cgdev.org), M beneficiou do MCA apesar de não preencher o requisito objectivo de estar acima da média africana no que se refere a este indicador, em homenagem aos progressos da governação democrática. Tanto o aumento espectacular do índice em M e GB como o decréscimo em A e CV sugerem problemas de medição e amostragem que as fontes não esclarecem.
O quadro 2 agrega indicadores de boa governação publicados pelo Instituto do Banco Mundial, os quais, apesar das suas deficiências, se têm difundido nos últimos anos. Reflectem a forma como os governos são seleccionados e substituídos, incluindo a independência dos meios de comunicação através de medidas da responsabilização dos governantes, estabilidade política e ausência de violência, designados por estabilidade.
Também se referem à efectividade do governo e dos serviços públicos e à qualidade da regulação, como demonstração da capacidade de prover às necessidades básicas, bem como ao estado de direito e controle da corrupção, como reflexo da legitimidade da governação. Como se disse, indicadores desta natureza são usados pelo MCA na afectação da ajuda ao desenvolvimento americana. Note-se que os valores apresentados no quadro 2, além de centrados em zero, foram estimados de acordo com uma curva normal, o que quer dizer que muito poucos terão um valor absoluto superior a 2,5. Repare-se ainda que a volatilidade dos indicadores subjacentes é máxima em STP, seguida de B e CV, sendo mínima em P e A, por sinal os dois extremos da média.
Nos Estados fracos, os indicadores da governação correspondentes aos usados no quadro 2 referem-se à segurança, capacidade e legitimidade. No quadro 3, apresentam-se os desvios ou hiatos, tal como foram calculados pelo CGD. O da segurança, é calculado com a definição de conflito, a qual implica entre 25 e 1000 mortos em combate por ano e um total acumulado entre 1998 e 2003 superior a mil. Quando o número anual de mortos em combate atinge 25, mas o total acumulado é inferior a mil, fala-se de conflito menor ao passo que um número anual de mortos igual ou superior a mil equivale a uma guerra civil.
O desvio de capacidade é medido pelo indicador MCV, apresentado no quadro 1, e oreproduzido na publicação do IICT citada acima, p. 22, fonte segundo o índice de fragilidade elaborado pela Universidade de Carleton, A, GB e M estão no 10º, 15º e 35º lugar da classificação dos quarenta estados mais frágeis. TL não consta da base de dados, disponível em www.carleton.ca/cifp.
Os seis países lusófonos classificados como Estados fracos no quadro 3 são menos seguros e capazes do que a média, mas mais legítimos, o que reforça o papel da CPLP, mesmo que a legitimidade adicional se não possa necessariamente atribuir à concertação político-diplomática que levou a cabo nalguns desses países.
Este material foi usado para consolidar e aprofundar conhecimentos sobre desenvolvimento económico e boa governação em África no Instituto de Estudos Superiores Militares (IESM), por ocasião do primeiro curso de estudos africanos, operações de paz e “state building”, realizado em Setembro de 2006. O curso culminou com uma simulação de pós-conflito na qual as dimensões política, jurídica-institucional e economico-financeira se juntaram à militar de modo a chegar a soluções duráveis. Recordando que das três dimensões usadas para medir os desvios de governação, a CPLP era mais fraca na primeira (estabilidade, autoridade ou segurança) e na segunda (efectividade ou capacidade) do que na terceira, que era a legitimidade, vê-se bem a oportunidade que um renovado “espírito de Bissau” oferece para a segurança e desenvolvimento entre os países da CPLP, incluindo os seus Estados mais fracos.
É tentadora a alusão ao encontro entre os Presidentes Ramalho Eanes e Agostinho Neto de 24 de Junho de 1978 para caracterizar orientações dadas na cimeira que marca o 10º aniversário da criação da CPLP, não só porque ambos se realizaram em Bissau mas também porque revelaram uma vontade de transformar memórias em propósitos comuns. Os cépticos relativamente ao segundo argumento podem descontá-lo no entusiasmo que o primeiro curso de estudos africanos, operações de paz e “state building”do IESM despertou no autor. Mas “que lo hay, lo hay”!
Praia das Maçãs, 30 de Setembro de 2006
Quadro 1 Vacinados contra a rubéola (MCV) %
|
|
2002 |
2003 |
% |
|
A |
74 |
62 |
-16% |
|
CV |
85 |
76 |
-11% |
|
GB |
47 |
61 |
30% |
|
M |
58 |
96 |
66% |
|
STP |
85 |
87 |
2% |
|
AFRI |
67 |
72 |
7% |
Quadro 2 Indicadores de governação na CPLP
|
|
Estabilidade |
Efectividade |
Legitimidade |
Média |
|
A |
-1,5 |
-1,3 |
-1,4 |
-1,4 |
|
B |
0,3 |
0,1 |
-0,2 |
0,1 |
|
CV |
0,6 |
-0,2 |
0,3 |
0,2 |
|
GB |
-0,6 |
-1,2 |
-0,8 |
-0,9 |
|
M |
0,1 |
-0,5 |
-0,9 |
-0,4 |
|
P |
1,4 |
1,3 |
1,3 |
1,3 |
|
STP |
0,6 |
-0,5 |
-0,4 |
-0,1 |
|
TL |
-0,4 |
-1,1 |
-0,8 |
-0,7 |
Quadro 3 Desvios de governação em Estados fracos
|
|
total |
% |
CPLP |
% |
|
guerra
civil |
16 |
52% |
A/GB |
67% |
|
conflito |
7 |
23% |
TL |
33% |
|
conflito
menor |
8 |
26% |
|
0% |
|
segurança |
31 |
100% |
|
100% |
|
topo
20% |
14 |
19% |
|
0% |
|
80 |
15 |
21% |
M |
20% |
|
60 |
15 |
21% |
CV/STP |
40% |
|
40 |
15 |
21% |
A |
20% |
|
baixo
20% |
14 |
19% |
GB |
20% |
|
capacidade |
73 |
100% |
|
100% |
|
topo 20% |
15 |
21% |
CV/TL/STP |
50% |
|
80 |
14 |
19% |
M |
17% |
|
60 |
15 |
21% |
GB |
17% |
|
40 |
14 |
19% |
|
0% |
|
baixo
20% |
14 |
19% |
A |
17% |
|
legitimidade |
72 |
100% |
|
100% |