A mudança do regime cambial português:
Um balanço 15 anos depois de Maastricht[1]
Jorge Braga de Macedo
FEUNL e IICT
Sumário
A
estabilidade e convertibilidade cambiais sinalizam o regime económico aos
mercados financeiros internacionais e escoram a liberdade financeira dos
cidadãos. Em Portugal, os choques internos e externos dos anos 70 obrigaram a
um ajustamento prolongado, no qual a vertente monetária foi feita por pressão
externa, nomeadamente europeia. Porém, não bastam tratados nem pactos com
restrições às despesas e receitas públicas para mudar a constituição fiscal,
que reflecte o sistema político e o processo orçamental. A falta de
complementaridade entre políticas explica que as nossas reformas não tenham
durado o suficiente para que as empresas, os consumidores ou os contribuintes
se sintam parte interessada. O resultado da “boleia de juros” que a mudança de
regime proporcionou foi uma procura excessiva de bens e serviços
transaccionáveis por parte dos residentes, que se manifestou sobretudo em importados
e exportáveis, explicando a baixa classificação de Portugal em termos de
produtividade e também em termos de atractividade para o investor. O balanço de
15 anos confirma que não se pode restaurar a diferencialidade portuguesa sem
competitividade exportadora na economia global.
1. Introdução
O escudo entrou no mecanismo cambial do Sistema Monetário Europeu menos de dois meses depois da assinatura do Tratado da União Europeia pelos Ministros dos Negócios Estrangeiros e das Finanças das Comunidades Europeias. No Conselho Europeu de Maastricht havia participado, pela primeira vez, a formação economia e finanças (ECOFIN) do Conselho de Ministros – à qual coubera negociar a união económica e monetária. É que o prazo de 1999 para fixar irreversivelmente as taxas de câmbio era visto como a pedra angular da “união cada vez mais próxima entre os povos” que o Tratado desejava construir[2].
A decisão de Abril configurou uma mudança de regime para a estabilidade e convertibilidade, embora só em Agosto o Banco de Portugal tenha anunciado o fim dos controles cambiais, concretizado em Dezembro com a restauração da convertibilidade plena do escudo.
A própria moeda única (um cabaz dito ECU) só teve nome definido no fim de 1995. Foi o novo regime que permitiu ao escudo ligar-se com outras dez divisas do mecanismo cambial em Maio de 1998. Em 1 de Janeiro de 1999, prazo previsto no Tratado, nasceu o eurosistema. Um ano depois, aderia a dracma grega, e, numa operação logística sem precedentes, o euro passou a circular nos doze países em 1 de Janeiro de 2002.
Durante os anos que o escudo passou no mecanismo cambial, o sistema financeiro nacional modernizou-se e abriu-se ao mercado europeu e internacional. Porém, a despeito do protocolo sobre défices excessivos anexo ao Tratado (e do Pacto de Estabilidade e Crescimento que o reforçou a partir de 1997), o processo orçamental português é único na União Europeia ainda considerado “fragmentado” pelo FMI. Só agora parece receber atenção no Ministério das Finanças e na Assembleia da República[3].
Em consequência da despesa excessiva, atiçada por aumentos
desproporcionados dos custos salariais por unidade produzida, a única reforma
estrutural de 1995-2005 não chegou para sustentar a convergência[4].
O regime cambial interage poderosamente como o processo orçamental na determinação do equilíbrio de curto prazo da economia nacional. Consoante a natureza do ajustamento macroeconómico, este equilíbrio facilita ou impede a respectiva competitividade - logo o vigor do crescimento a longo prazo.
Por causa daquela interacção, o regime cambial é um dos pilares da política económica global. A expressão “mudança de regime” visa precisamente salientar que se alterou um aspecto determinante da governação nacional.
No novo regime, a decisão de alterar a taxa de câmbio do escudo passava a depender dos outros participantes no mecanismo cambial. Os mercados financeiros internacionais estavam atentos a todas as divisas, na esperança de encontrar elos mais fracos que lhes permitissem forçar um realinhamento da grelha de paridades. Só que certas dimensões do regime económico mudam mais facilmente do que outras[5].
A estabilidade da taxa de
câmbio nominal não impediu que se observasse uma intensa apreciação da taxa de
câmbio real relativamente à média do eurosistema: o aumento dos salários e a
estagnação da produtividade do trabalho levaram os custos portugueses a exceder
os restantes em mais de 13% entre 2001 e 2007[6].
Assim se explica que a
produtividade total dos factores – capital físico, humano e social – continue
muito mais baixa em Portugal do que nos países de referência. A diferença ainda
é mais marcada no que toca à produtividade industrial, que é o sector chave
para um crescimento sustentado no dinamismo das exportações e do investimento[7].
Divido o argumento em 7 secções, incluindo introdução e conclusão. Combino avaliações pessoais e comparações analíticas. Enquadro a governação nacional no contexto da globalização na secção 2 e descrevo a cultura cívica portuguesa na secção 3. As características políticas e institucionais que explicam a falta de complementaridade são enunciadas nas secções 4 e 5. A secção 6 descreve passo a passo a mudança de regime desde o seu início em 1989, analisa os seus efeitos e caracteriza os nove inquilinos do Terreiro do Paço. Usando o benefício da evolução subsequente, concluo este balanço dizendo que a governação nacional e europeia prejudicou a complementaridade entre políticas.
2. Governação europeia e globalização
A questão da relação entre
Europa e África na política externa portuguesa é muitas vezes divorciada quer
da integração europeia quer da política económica, mesmo quando se reconhece a
importância das preferências comerciais para os países africanos de língua
oficial portuguesa. Ora este ponto é importante para a população, muito mais do
que os especialistas julgam, porquanto a cultura cívica portuguesa junta a
pertença europeia à lusófona. Esta última inclui, além de África e Timor, o
Brasil, economia emergente posta a par da Rússia, Índia e China em projecções já
famosas[8].
A obsessão nacional de estar na periferia europeia interage perversamente com
uma falsa oposição entre duas pertenças.
Por isso, para Portugal, não
é tanto Europa vs. África mas Europa vs. Atlântico vs. Mundo que ajuda a
perceber a experiência portuguesa de liberalização ambígua que precedeu o
mercado único[9]. A
liberalização comercial começou nos anos sessenta quando a EFTA, destino
preferencial das nossas exportações, coexistia com o espaço económico
português, afinal sobretudo político, e com as Comunidades Europeias, destino
preferencial dos emigrantes. Sem querer insistir nestas coexistências
(reveladoras da “diferencialidade portuguesa”), creio que a nossa política
europeia não deve ignorar a lusofonia[10].
De novo, a nossa
produtividade industrial é das mais baixas da União Europeia, sobretudo porque
não é eficiente a combinação do capital físico, humano e social. No quadro 1, a
classificação mais baixa refere-se não só à produtividade propriamente dita
(Prod) como à atractividade para o investor (Invest). Esta equivale a eliminar
a diferença em capital físico relativamente aos países de referência -
admitindo que, graças à convertibilidade cambial, esta diferença pode ser
preenchida pelo próprio investidor. Ao contrário, concentrar-se na integração
comercial e nas infra-estruturas (admitindo que o investor pode ainda controlar
o capital humano e a eficiência produtiva residual) leva Portugal para o 15º
lugar. Mais. O critério Expor transforma-nos em “país de alto potencial” com
doze outros países indicados numa amostra de 51, logo a seguir à Bélgica e
Espanha, muito melhor colocadas do que Portugal de acordo com os critérios Prod
e Invest. A localização é assim uma vantagem que Portugal não tem conseguido
explorar. Perante estes dados, a obsessão com a periferia deve radicar na
cultura cívica, abordada na secção seguinte.
Quadro 1 Países de alto
potencial classificados pelo lugar enquanto exportador
|
País |
Expor |
Invest |
Prod |
País |
Expor |
Invest |
Prod |
|
Bélgica |
4 |
12 |
6 |
Marrocos |
30 |
42 |
43 |
|
Espanha |
7 |
17 |
17 |
Egipto |
32 |
49 |
47 |
|
Portugal |
15 |
30 |
30 |
Fiji |
33 |
43 |
44 |
|
Hungria |
17 |
40 |
45 |
Honduras |
34 |
45 |
49 |
|
África do Sul |
20 |
31 |
31 |
Jordão |
38 |
27 |
40 |
|
Malásia |
23 |
32 |
32 |
India |
40 |
51 |
50 |
|
Costa Rica |
25 |
39 |
46 |
|
|||
Fonte: Causa e Cohen (2006)
Sem alterar os preços
relativos, não é possível ganhar competitividade a partir do ponto em que
estamos sem aguentar mais dez anos de desemprego crescente. Daí haver quem nos
ponha ao lado da Itália como país que não consegue aguentar-se dentro
eurosistema[11].
Uma das impressões pessoais
que queria partilhar vem precisamente do fim das negociações da conferência
intergovernamental que criou a União Europeia em Maastricht. O Sr. Trichet, que
actualmente dirige o Banco Central Europeu era na altura director do Tesouro
francês e um europeísta convicto e entusiasta. Quando se chegou ao capítulo do
sistema monetário internacional, a presidência holandesa do Sr. Kok queria
falar do desenho internacional que mais convinha à União, e da relação da
futura moeda única com o dólar, ele recusou dizendo que esses temas eram para o
G7 decidir. Trichet é menos banqueiro central alemão do que o seu predecessor,
tendo servido a França e a Europa em várias capacidades, mas esta imagem dá um
registo diferente, mais próximo do “directório europeu”.
Em parte por causa da
proximidade entre os grandes países que fazem parte do G7 (G8 com a Rússia, que
presidiu em 2006), os quatro europeus usam “dois pesos e duas medidas”
relativamente aos que são representados pelo Presidente da Comissão. O problema
persiste assim no debate sobre a arquitectura internacional - onde a Europa não
tem tido voz. Para além da reforma do sistema, tal duplicidade afecta a
efectividade da vigilância multilateral europeia dos quatro grandes, como
também se viu recentemente no que toca ao cumprimento do Pacto de Estabilidade.
Mas, no Tratado de Maastricht, a maior preocupação era relativa aos países com
dificuldades nos pagamentos externos que precisavam do apoio financeiro da
Comissão. Neste último caso, tratava-se da divisão de tarefas com o Fundo
Monetário Internacional, cuja vigilância multilateral era reconhecida mas na
qual a chamada pressão dos pares era mais ténue do que na União Europeia ou na
Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico. Esta recordação
pretende confirmar que a política económica externa portuguesa deve equilibrar
a pertença europeia e lusófona num contexto global.
Com este enquadramento, será mais fácil entender a novidade da governação europeia na véspera da primeira presidência portuguesa, entre Janeiro e Junho de 1992, durante a qual a Dinamarca votou “não” a Maastricht, o que atrasou de nove meses a entrada em vigor do Tratado.
No meu caso, a novidade vinha mais da governação nacional, porque, quando fui eleito deputado nas eleições legislativas de 1991, trabalhava desde 1988 na direcção-geral de economia e finanças (DG ECFIN) da Comissão Europeia. Nomeado Ministro das Finanças em fins de Outubro, apresentei logo em Conselho de Ministros o primeiro dos nossos programas de convergência (dito Q2), predecessores dos programas previstos no Pacto de Estabilidade[12]. Foi discutido em Bruxelas em Dezembro, enquanto se aprovava em Lisboa o programa de governo mas, devido à recessão subsequente, teve de ser revisto, tendo sido aprovado pelo Comité Monetário em 30 de Novembro de 1993, pouco depois da entrada em vigor do Tratado, no dia 1 do mesmo mês[13]. Como entendi não assistir ao ECOFIN preparatório do Conselho Europeu de Bruxelas, este foi o meu último acto no governo[14]. Aos dois Programas seguiram-se um conjunto de documentos destinados a assegurar o cumprimento do Tratado e do Pacto, sem curar do processo orçamental até ao Programa entregue em Dezembro de 2006 para vigorar até 2010[15].
Porventura demasiado confiante nas políticas estruturais e financeiras embutidas no Q2 e nos Orçamentos do Estado de investimento, harmonização, reestruturação e recuperação que defendi na Assembleia, esperei estabilizar as expectativas e baixar as taxas de juro chamando a atenção para a importância do regime cambial na baixa da inflação e para a vigilância multilateral dos processos orçamentais nacionais.
Eu tinha consciência de que o escudo havia sido uma divisa solitária ao longo dos seus oitenta anos de existência. Mais, o hábito da convertibilidade cambial fazia parte das relíquias do antigo regime, isto é do regime anterior à declaração de convertibilidade do real em 1797, e a própria estabilidade do escudo inconvertível durante as cinco décadas que precederam a desvalorização de 1977 havia sido esquecida pela turbulência revolucionária.
Ora, apesar de representar
uma dimensão aparentemente remota da governação, a mudança do regime cambial era necessária para
sustentar o processo de convergência dos níveis de vida dos portugueses com a
média europeia. Falar de mudança de regime visava dar uma âncora às
expectativas dos agentes económicos, convencendo-os de que as suas poupanças
iriam deixar de ser tributadas pela inflação: “poupança e paciência para a
convergência” como dizia na altura.
Quinze anos depois, parece
evidente que a mudança do regime cambial, necessária para entrar no euro, não
foi suficiente para sustentar um processo de convergência nominal que exigia
mais capital humano e moderação salarial para não perder competitividade. E
tornou-se dolorosamente próximo da experiência vivida de cada um de nós que,
nos últimos cinco anos, a convergência deu lugar à divergência real.
Evocar hoje aquela mudança
de regime implica antes de mais reiterar que passar dois anos sem realinhamento
era uma condição para entrar no eurosistema prévia à verificação dos dados
monetários e orçamentais de 1997. A continuidade da preocupação com a
estabilidade foi tanto mais notável quanto é certo que a orientação do governo
havia mudado em Outubro de 1995. Mau grado essa continuidade, a sequência das
duas entradas também suscita a convicção de que, entre 1995 e 2005, não se
registaram as reformas estruturais complementares de uma mudança gradual do
regime económico iniciada com a revisão da Constituição Política de modo a
revogar a proibição de privatizar em vigor desde 1976.
Talvez por os sucessivos
governos não terem dado atenção suficiente às implicações do novo regime
cambial, a opinião pública não atendeu aos precedentes históricos nacionais e
internacionais, nem cuidou de outros exemplos, dentro e fora da Europa, nos
quais a estabilidade e convertibilidades cambiais são dissipadas pela má
qualidade institucional e pela ausência de reformas complementares.
3. Cultura cívica
Enquadrada a governação
nacional e esclarecida a circunstância deste testemunho, há que analisar a
cultura cívica, assente nas pertenças múltiplas dos cidadãos, as quais
interagem com as respectivas liberdades política e financeira em termos
específicos. A história monetária e orçamental anterior à declaração de
inconvertibilidade em fins do século XVIII revela maior preocupação com a
reputação financeira da Coroa, medida pelo número de falências e de quebras de
moeda, do que a espanhola e francesa. Infelizmente, a experiência subsequente
desprezou a liberdade financeira, não raro considerada como inimiga da
liberdade política. Tal como as invasões napoleónicas magnificaram o efeito da
inconvertibilidade cambial, o desprezo pela reputação financeira da Coroa
aumentou com a crise de 1890 e as suas conotações ultramarinas. Também a
cultura económica dominante após as revoluções de 1910 e de 1974 levou a tensão
entre liberdade política e financeira a níveis anómalos na Europa ocidental[16].
Porque despreza as
consequências futuras das despesas públicas presentes, a democracia
representativa gera uma tendência para o défice orçamental excessivo. Porém, na
maior parte dos países desenvolvidos, impera a moderação salarial e
procedimentos orçamentais apropriados orçamental travam a tendência para o
laxismo. O regime cambial reforça o travão orçamental, mas não consegue
substitui-lo eficazmente.
O Parlamento instaurado em
1821 tinha menos legitimidade fiscal do que as Cortes do antigo regime, até por
causa das revoluções e guerras civis que marcaram a época. Tivemos democracia
com hiper inflação e descontrolo orçamental antes e depois de ditaduras com
estabilidade de preços e rigor orçamental. Na cultura cívica, arreigou-se a
convicção de que rigor e estabilidade são atributos de ditadura política,
explícita ou implícita. Claro que o voto maioritário não pode garantir os
direitos e liberdades dos que não votam por não terem ainda nascido. Resulta
daí o argumento fundamental para a liberdade financeira como garante das
liberdades futuras. A relação com o rigor orçamental passa então por uma
constituição fiscal que garanta a liberdade financeira.
Como a liberdade financeira
envolve políticas futuras, a constituição fiscal não pode cingir-se ao
enunciado de direitos abstractos, deve abarcar a generalidade das relações
entre cada cidadão concreto e o Estado, no que toca quer à receita quer à
despesa públicas. Sem essa credibilidade concreta, os mercados financeiros
desconfiam das políticas futuras. Então a própria constituição fiscal, em que
assenta o processo orçamental, não será credível e a ameaça à liberdade financeira
pode contaminar a democracia. A liberdade financeira não é um luxo de país
rico, antes uma oportunidade de desenvolvimento sustentável.
Em Portugal, certamente a
tensão entre liberdade política e financeira tem a ver com o fraco envolvimento
do que se chamavam as forças vivas. Não se trata apenas de empresas e
associações empresariais, mas também da universidade, da parte da sociedade que
pretende pensar a identidade nacional e o seu futuro a partir das pertenças dos
cidadãos concretos.
Quando a parte da sociedade
que pensa o futuro nacional – e a que se pode chamar elite - não se sente
interpelada por este tipo de questões, deixa que os mitos mais arreigados
circulem sem oposição e as forças vivas enfraquecem e podem mesmo morrer. Esta
aparente indiferença da elite e este enfraquecimento das forças vivas tem-se
verificado em Portugal, por isso persiste a tensão entre liberdade política e
financeira, volvida uma década de estabilidade e convertibilidade cambiais.
Há pouco mais de dois anos
houve um debate a nível do governo de coligação sobre esta questão quando se
tratava de decidir se o ajustamento orçamental iniciado em 2002 tinha acabado
ou não. E ainda hoje se ouvem, dentro de um governo de maioria, declarações
contraditórias acerca da “crise” que reflectem esta tensão característica da
nossa cultura cívica, quase quinze anos depois da mudança de regime.
Embora extremo, o divórcio
português entre liberdade política e financeira não é único na Europa
ocidental. Numa reunião recente em Turim, durante a qual o Sr. Prodi se
mostrava encantado com o orçamento do seu Ministro Padoa-Schioppa, surgiu uma
pergunta da sala: porque é que ninguém se importava com a quebra que havia sido
anunciada no rating da Itália? Quer dizer que a cultura cívica deste
país fundador da Comunidade Europeia também parece julgar que o rating é com os financeiros quando tem a
ver com todos os cidadãos!
É grave o paralelo,
porquanto a sociedade civil é mais vibrante na Itália do que em Portugal, onde
este mito não foi ainda reconhecido como tal. Por isso o ponto fundamental da
cultura cívica tanto motiva a disfunção das mudanças de regime complementares
como o seu reduzido impacto na opinião pública.
4. Instituições e políticas em sistemas de governação a dois
níveis, como a zona euro
Como se disse acima, a
lembrança da pressão exercida pelo Fundo Monetário Internacional em 1976 e
1983, explica uma preocupação portuguesa durante as negociações do Tratado de
Maastricht, relativa ao apoio financeiro da Comissão Europeia em caso de dificuldades
nos pagamentos externos. A pressão dos pares comunitários era considerada
preferível, por mais suave. Talvez se não conhecesse então a complexidade do
sistema de governação económica a dois níveis, pelo que se não duvidaria da sua
efectividade. Descreve-se o sistema do eurosistema na secção 4.1. e indicam-se
alguns aspectos do mecanismo cambial do Sistema Monetário Europeu mais
marcantes para Portugal (secção 4.2.).
4.1. A matriz de governação
económica
Para projectar a cultura
cívica na política macroeconómica, há que ter em conta as instituições
nacionais e europeias que caracterizam o sistema de governação da zona euro.
Estas complexidades são incontornáveis na aplicação da análise a uma sociedade
particular como a nossa. Já foi referido Tommaso Padoa-Schioppa. Enquanto
responsável pela DG ECFIN, fez em 1987 um relatório para Jacques Delors, no
qual também participou Michael Emerson (grande amigo de Portugal) que em 1990
dirigiu a elaboração de um relatório sobre a União Monetária. A grelha de
análise foi adaptada num relatório para o conselho ECOFIN durante a última
presidência inglesa, do qual se retira o quadro 2.
Aí se ilustra a complexidade
da governação que se verifica até agora e que vai continuar a verificar-se quer
na regulação dos mercados (dita micro) quer na política macroeconómica.
Repare-se que tal complexidade já existia nos estados membros de natureza
federal mas tem consequências mais graves num sistema híbrido como é o europeu.
Por um lado, uma unificação da parte monetária e cambial e, por outro, regras
de coordenação bastante complexas dos orçamentos nacionais, incluíndo os já
mencionados procedimentos dos défices excessivos e dos programas de
estabilidade e crescimento constantes respectivamente do Tratado e do Pacto.
Quadro 2 Níveis da
governação económica na zona do euro
|
|
Nível nacional |
União |
|
Regulação de mercado |
Trabalho |
Produto e Capitais |
|
Política macroeconómica |
Orçamento |
Moeda e Câmbios |
Adaptado de Sapir (2005),
baseado em Padoa-Schioppa (1987).
Naturalmente isto complica
ainda mais a complementaridade das várias políticas, que hoje em dia é
fundamental para as reformas serem sustentadas. Como é bom de ver, tal
complementaridade exige um desenho das várias políticas em conjunto, bem como a
sua concretização simultânea. Pelo contrário, uma sucessão de políticas avulsas
que se podem contradizer cria “fadiga de reformas” no eleitorado antes das
medidas terem surtido efeito.
A teoria da política
económica insiste muito na complementaridade como condição necessária da sustentação
das reformas. Assim, uma estratégia de reformas complementares permite que as
reformas não soçobrem à primeira dificuldade e tenham benefícios de natureza
política e eleitoral. Uma estratégia de reformas complementares é mais difícil
quando uma política é governada a um nível e outra a outro[17].
4. 2. A surpresa portuguesa
A mudança de regime para a
convertibilidade e estabilidade foi uma surpresa total, sobretudo pela
circunstância de um processo gradual que permaneceu mal percebido internamente
ter culminado tão espectacularmente[18].
Mas a convicção de que Portugal não abandonara verdadeiramente o regime de
câmbios deslizantes prevalecente desde 1977 é inconsistente com a informação de
que os participantes no mecanismo cambial dispunham.
Atente-se que a peseta e o
escudo aderiram ao Sistema Monetário Europeu em 1987 (12 de Maio e 10 de
Novembro respectivamente). Em 19 de Junho de 1989, embora ainda não fizesse
parte do cabaz de divisas ECU, a peseta junta-se à lira na banda larga do
mecanismo cambial. de divisas. A entrada
da peseta e do escudo no cabaz tem lugar a 21 de Setembro de 1989, determinando
assim a paridade virtual do escudo (172,1 por ECU). Em 8 de Janeiro de 1990, a
lira adere à banda estreita. Em 8 de Outubro, a libra junta-se à peseta na
banda larga e a paridade virtual do escudo passa para 178,74 por ECU. Será essa
a paridade de entrada, por insistência britânica de não mexer na grelha de
paridades. O receio do impacto que qualquer realinhamento da libra poderia ter
nas eleições gerais iminentes revela que qualquer taxa de câmbio se torna
assunto de interesse comum para os participantes no mecanismo cambial. Essa a
essência do código de conduta do Sistema Monetário Europeu.
Apesar do processo gradual ter sido mal percebido internamente, havia argumentos para a data escolhida não ser nem mais cedo nem mais tarde. Não devia ter sido mais cedo porque os três pilares da política económica global (orçamento, concertação social e políticas estruturais e financeiras) só então ficaram assentes. Sabe-se agora que os processos orçamentais estavam demasiado enviezados em favor do défice, sem que houvesse defesas suficientes da estabilidade nominal por parte das forças vivas. Por exemplo, foram ignorados, ou considerados um pormenor técnico, os tectos plurianuais para a despesa sem juro ao longo da legislatura 1991-95 que constavam do programa de convergência Q2.
O argumento de
que não devia ser tomado mais tarde reflectia a antecipação de uma crise
cambial internacional, como aquela que se declarou uns meses depois, bem como
uma avaliação dos custos do regime cambial de preparação para a fixação seguido
desde Maio de 1990. Só então foi assumido o abandono da desvalorização
deslizante do escudo. O novo sistema implicou uma ligação unilateral ao marco
alemão acompanhada de controlos
à entrada de capitais. Como não foi apresentado como tal, descrevi-o no debate
parlamentar como “uma banda estreita escondida com taxas de juro de fora”[19].
A ambiguidade da
liberalização reflectia-se no regime cambial, até porque o próprio regime
económico só começou a mudar em 1989. De facto, a mudança de regime económico
(complementar da mudança do regime cambial e do processo orçamental) não era
credível sem o acordo entre os dois principais partidos para a segunda revisão
constitucional. Enquanto vigorou a proibição de privatizar, não fazia sentido
tentar cativar os investidores internacionais.
Por isso, mesmo quem
soubesse que o código de conduta da convertibilidade e estabilidade estava a
ser assimilado, teria a ideia que a desinflação continuaria por via da
apreciação nominal do escudo seguida em 1990/91. A promessa de inflação a um
dígito (8% em média anual) constante do acordo de concertação social de 15 de
Fevereiro de 1992 foi outro pilar. Ainda assim, o timing da entrada foi uma surpresa para os parceiros sociais - e
mesmo dentro do governo.
A rapidez da decisão final
deu-nos inicialmente grande credibilidade. Além disso, a entrada no mecanismo
cambial ter sido concretizada durante a presidência do Conselho de Ministros
aumentou o poder de negociação e deu mais impacto internacional à mudança de
regime. Houve uma negociação muito longa e difícil da taxa de entrada e uma
alteração simbólica da taxa anunciada de 180 escudos por ECU – para que
coincidisse com a paridade virtual existente desde a entrada da libra. Mas não
houve incidentes especulativos e a adesão foi feita com grande mestria, graças
uma vez mais ao apoio da Comissão, nomeadamente através da DG ECFIN[20].
O sucesso da entrada
surpreendeu quem nos incluia no Club Med, ignorando o imperativo atlântico e
a ligação tradicional ao Reino Unido. Contudo, apesar da perícia técnica
revelada, o sistema financeiro estava tão pouco preparado para a
convertibilidade quanto o processo orçamental escorava a estabilidade cambial.
O resultado orçamental é
desolador, porque nem os procedimentos nacionais nem os comunitários
conseguiram parar o aumento das despesas primárias, que passaram de 16% do PIB
em 1960 para 45% em 2004 (gráfico 1), registando uma taxa de aumento anual de
0,5% de PIB até 1974, de 0,7% da revolução à adesão e de 1% nos 20 anos de
integração. È claro que, desde a crise de 2001, houve sucessivos anúncios de
diminuição futura, normalmente incorporados nos relatórios do artigo IV do
Fundo Monetário Internacional[21].
O aumento sistemático do
peso da despesa primária no PIB condena a capacidade de reforma porque, com a
despesa a subir assim, o aumento dos impostos é inevitável. Pior, a despesa
excessiva alimenta os aumentos salariais na função pública e o seu contágio às
empresas privadas, diminuindo a competitividade relativamente aos outros países
do eurosistema. Esta subida sistemática tem sido usada como exemplo da
voracidade fiscal que impera entre nós[22].
É ainda mais extraordinária em termos comparativos tendo em conta a queda das
taxas de juro, visível no gráfico 2.
5. Dominância estratégica do ministério das finanças sobre os
ministérios gastadores
A análise jurídico-económica
do processo orçamental é mais reconhecida do que quando convidei o seu
principal autor a apresentar as suas ideias no parlamento português[23].
Em trabalho recente para o Ministério das Finanças holandês, apresenta a taxa
do acréscimo real das despesas públicas entre 1980 e 2000, bem como dados que
demonstram o grau de influência do Ministro das Finanças no processo orçamental
no fim daquele período.
Cada um dos índices já é uma
média de vários outros mas fazendo uma média simples, vê-se que Portugal
e a Suécia têm a nota mínima de 0,3 ao passo que o Reino Unido tem a nota
máxima de um. As notas mínimas são contudo bem diferentes porquanto na Suécia a
implementação do orçamento não é da competência do governo, de modo que a
Suécia leva a nota zero ao passo que, em Portugal, é o governo que tem essa competência
com uma nota de 0,5 (próxima da média dos 15). Também é revelador o caso da
Grécia, que está na média apesar de um poder fraco na fase de formulação, graças às notas altas
nas duas outras fases.
Para resolver o problema da
dominância estratégica, há dois sistemas: o da delegação junto do Ministro das
Finanças, aplicável a governos de maioria, e o contrato entre parceiros de
governo. Esta é pois uma análise essencial para se perceber porque em certos
países é mais fácil mudar a cultura da despesa e o processo orçamental do que
noutros.
Note-se que, no fim dos anos 1980, ainda não havia na DG ECFIN uma recolha comparativa sistemática dos calendários orçamentais, para não falar já nas diversas fases do processo. Vale a pena esclarecer o alcance da classificação minuciosa das fases do processo orçamental, baseada em inquéritos aos participantes e na elaboração de índices referentes à formulação, aprovação e implementação do orçamento
Como dei a entender ao falar
do alegado conflito entre voto maioritário e liberdade financeira em Portugal,
o orçamento está na essência da democracia e portanto da resolução do conflito
entre quem tem de gerir o recurso comum que são os impostos e quem tem de
decidir quais os grupos sociais que beneficiam da despesa (que só é pública em
nome)[24].
Quadro 3 Poder do Ministro das Finanças sobre as três fases do orçamento
|
Países da UE 15 |
Fase da formulação |
Fase da aprovação |
Fase da implementação |
Média das fases |
|
Portugal |
0,1 |
0,3 |
0,5 |
0,3 |
|
Grécia |
0,1 |
0,8 |
1,0 |
0,6 |
|
Média dos 15 |
0,5 |
0,7 |
0,6 |
0,6 |
|
Min (Suécia) |
0,4 |
0,5 |
0,0 |
0,3 |
|
Max (R.Unido) |
1,0 |
0,9 |
1,0 |
1,0 |
Fonte: Adaptado de Hallerberg et al (2004)
Atribuir à cultura cívica a
circunstância de Portugal ser o país da União Europeia onde o Ministro das
Finanças tem menos poder não substitui um juízo de valor, apenas sugere que
muitos dirão:”Que bom!”. Ora não é bom, é mau para a economia e para a
democracia, até porque o conflito diminui uma já baixa pressão externa para a
mudança do processo orçamental.
Relacionado com este ponto
está um aspecto relativamente menos explorado por economistas, apesar de
começar a avançar bastante o seu uso por organismos internacionais, como o
Banco Central Europeu ou o Fundo Monetário Internacional. Tem a ver com
enquadrar tudo isto no sistema eleitoral e tentar radicar o comportamento
fiscal no sistema de governo (mais presidencial ou mais parlamentar). O sistema
eleitoral ser mais ou menos proporcional tem ainda implicações sobre o número
de partidos e a variedade, até ideológica, que existe no interior dos governos.
Portanto comparar os vários países nesta área explica não só as dificuldades
que pode ter uma mudança de regime mas também a sustentabilidade do novo
regime.
Assim, o número de partidos
que participam num governo varia entre um na Espanha, Grécia e Reino Unido e
cerca de quatro na Bélgica, Itália e Finlândia. A meio estão Dinamarca,
Holanda, Áustria, Alemanha, Portugal e Suécia.
Do mesmo modo, a variação
ideológica no que toca à política económica varia entre entre 0,4 (Finlândia) e
zero (quando o governo é de um só partido), estando Portugal, Dinamarca e
Irlanda à volta de 0,2.
No que toca à
competitividade do sistema, medida pelas mudanças de coligação sem convocar
novas eleições, a Itália, Irlanda e Holanda são superiores a 70% tendo Portugal
e Reino Unido registado os valores próximos de 20%. Esta proximidade
luso-britânica contrasta com posições extremas relativas à taxa de aumento real
das despesas públicas citada acima: –1,5% por ano no Reino Unido e acima de 5%
em Portugal[25]. Por
outro lado, como se disse no final da secção anterior, estão em extremos
opostos no que toca ao poder do Ministro das Finanças[26].
Antes de passar em revista o
modo como os nove titulares da pasta das finanças acompanharam a mudança de
regime nos últimos quinze anos, gostaria de voltar ao papel da governação
europeia no processo orçamental nacional, dando outra vez um exemplo italiano.
Trata-se de um pedido ao
ECOFIN do Ministro Guido Carli (1914-93), que eu conhecia bem por ter sido
colaborador de Robert Triffin (1911-93), meu saudoso mestre em Yale. Era uma
pessoa associada à Cofindustria e também tinha sido governador do Banco de
Itália. Eu presidia ao ECOFIN e, em articulação com a Comissão Europeia
(DGECFIN), estava a ensaiar a vigilância multilateral das economias no quadro
dos programas de convergência, cuja apreciação devia ser seguida de comunicados
à imprensa nos termos do tratado - assinado mais ainda não ratificado. Ora os
britânicos não queriam que tais comunicados obrigassem o Conselho mas apenas a
respectiva presidência, para evitar o que consideravam mais um processo
burocrático dominado pela Comissão. Guido Carli, porém, esperava que o ECOFIN
emitisse um comunicado duríssimo para a Itália, de forma que, quando voltasse
para Roma, tivesse argumentos para reforçar o rigor orçamental. E assim se fez
o que agora é prática corrente.
Estas regras e a sua
comunicação eram prioritárias, até por termos entregue o segundo programa de
convergência logo após a Itália. Esta vigilância é ineficaz se as regras não forem
respeitadas, o que se prende com a natureza das regras e a circunstância de
terem de ser conhecidas, sobretudo quando é um código de conduta que não está
legislado.
6. Ganhar credibilidade lá fora e vender
estabilidade cá dentro
A
mudança de regime foi tão gradual que vale a pena reconstitui-la passo a passo,
e fazer o mesmo com provas da aceitação pelos mercados e pelos eleitores do que
é “viver com o euro”. Sendo certo que o compromisso pela estabilidade veio de
cima nos dois principais partidos e se projectou em sucessivos responsáveis
monetários (secção 6.1 e quadros 4 e 5), nem por isso a interiorização foi
súbita, antes reflectiu o gradualismo da mudança de regime. O elenco das
reformas da década de Cavaco Silva e da década seguinte, bem como a natureza da
delegação dos Primeiros ministros aos sucessivos Ministros das Finanças, tendo
em conta os governadores do Banco de Portugal, também revela diferenças entre a
mudança de regime e os períodos subsequentes (secção 6.2).
Sendo
o efeito mais evidente da mudança de regime a queda das taxas de juro a longo
prazo relativas às obrigações denominadas em marcos, a maior reputação
financeira costuma ser avaliada através da queda na volatilidade da taxa de
variação da taxa de câmbio do escudo com o marco alemão, incluindo ainda
intervenções do Banco de Portugal e outros determinantes da pressão cambial
(secção 6.3 e quadros 6 a 8). O contágio da instabilidade da peseta é analisado
na secção 6.4 e quadro 9, justificando o receio dos ditos “fundamentais geográficos”.
6.1. Da mudança de regime a
“viver com o euro”
O
passo 1 referido no quadro 4 não foi principalmente financeiro e os passos 2 e
3 não foram públicos, tendo chegado ao meu conhecimento em virtude das funções
que ocupava na Comissão
Europeia. Já se argumentou na secção 4.2. que a surpresa portuguesa
o não foi para os membros do Comité Monetário (ou Económico e Financeiro)
porque o escudo estava no cabaz de divisas desde 1989, com uma paridade
virtual. Porém, os mercados não teriam aceite a adesão ao mecanismo cambial
como credível e esperado o passo 10 antes de preenchidos os passos 6, 7 e 8[27]..
Quadro 4 Mudança de regime em dez passos
1. Revisão constitucional, Agosto
1989
2. PCEDED revisto apresentado na
Comissão Europeia, Novembro 1989
Miguel Beleza nomeado Ministro das
Finanças, Janeiro 1990
3. Fim do crawling peg
anunciado no Comité Monetário, Maio 1990
4. Apresentação pública do QUANTUM e
início da 1ª fase, Julho 1990
5. Lei orgânica do Banco de
Portugal, Novembro1990
Braga de Macedo nomeado Ministro das
Finanças, Outubro 1991
6. Aprovação do Programa de
Convergência Q2 pelo ECOFIN, 16 de Dezembro 1991
7. Acordo sobre política de
rendimentos e preços para 1992, 15 de Fevereiro 1992
8. Orçamento do Estado onde se
proíbe o financiamento do Tesouro por parte do Banco de Portugal (artigo nº 58
da lei nº 2/92 de 9 de Março), Janeiro de 1992
9. Entrada do escudo no mecanismo
cambial à paridade virtual, 6 de Abril 1992 (saída da lira e libra, realinhamento
da peseta, Setembro; realinhamento da peseta e escudo, Novembro)
Miguel Beleza nomeado Governador do
Banco de Portugal, Maio 1992
10. Concretização pelo Banco de
Portugal da eliminação dos controles cambiais anunciada em Agosto (prescindindo
da derrogação até 1995), 16 de Dezembro 1992 concluindo reformas estruturais e
financeiras complementares constantes do programa de governo, do Q2 e do
orçamento: a/Regime de administração financeira do Estado (decreto-lei nº
155/92 de 28 de Julho), b/ Racionalização do emprego dos recursos humanos da
administração pública (decreto-lei nº 247/92 de 7 de Novembro); c/ Normas
relativas aos fundos de investimento e reestruturação e internacionalização
empresarial (FRIE, decreto lei nº 214/92 de 13 de Outubro, incluindo os
respectivos benefícios fiscais decreto-lei nº 289/92 de 26 de Dezembro); d/
Regime geral das instituições de crédito e sociedades financeiras (decreto-lei
nº 298/92 de 31 de Dezembro).
O
rápido declínio da inflação em 1986/87 foi acompanhado pelo primeiro programa
de ajustamento plurianual (PCEDED) que visava o equilíbrio externo e não o
ajustamento orçamental (ao contrário do passo 2). Não chegou a configurar uma
mudança de regime por causa da ausência de enquadramento constitucional apropriado
da actividade privada (passo 1), bem como por causa do colapso do acordo de
rendimentos e preços de 1988 devido ao aumento da inflação. Ainda assim, o
desvio relativamente à paridade, ainda que virtual, permite explicar a
volatilidade cambial antes de ter sido assumido, mesmo confidencialmente, o fim
da desvalorização deslizantes, o que só ocorreu por altura da apresentação do
Quadro Nacional de Transição para a União Monetária (dito QUANTUM).
Do mesmo modo, seguiu-se à
apresentação deste QUANTUM um conjunto de restrições às entradas de capitais
cuja administração era levada a cabo pelo Banco de Portugal (tendo as suas
competências sido reforçadas por decreto lei do Verão de 1991). A recusa em
liberalizar as saídas de capitais configurou-se como uma reversão da mudança de
regime até porque coincidiu com o aumento da grelha salarial da função pública
em 1991, levando a severa imoderação salarial e ao aumento das taxas de juro a
longo prazo (gráfico 2 acima).
Como se disse, os membros do Comité
Monetário, ajudados pelos representantes da Comissão Europeia, entenderam
melhor a mudança gradual de regime que os observadores domésticos. Por
extensão, os operadores nos mercados financeiros internacionais também
entenderam melhor do que os cidadãos e empresas o compromisso constante do
programa do XII governo relativamente a reformas estruturais como as que
constam do quadro 4, passo 10[28]:
Os dez passos da gestão da mudança
por parte das autoridades monetárias no sentido da sua aceitação pelos mercados
constam do quadro 5. Até pelo elemento de surpresa referido na secção 4.2., os
passos da aceitação da mudança pelas forças políticas anteriores às eleições de
Outubro de 1995 não são elencáveis sem pesquisa sistemática. Ocorre salientar apenas
dois acontecimentos quase simultâneos no início desse ano. Primeiro, a
intervenção de abertura do 17º Congresso do PSD no Coliseu dos Recreios, pelo
presidente demissionário da Comissão Política Cavaco Silva, salientando a
importância da adesão do escudo ao mecanismo cambial[29]. Segundo, a entrevista concedida
pelo Secretário-geral do PS à revista Valor,
onde, na sequência dos Estados Gerais para a Nova Maioria, aceita a
estabilidade cambial e a independência do banco central[30].
Quadro 5 Seguimento da mudança de
regime e “viver com o euro”
1. Apelo do Ministro das Finanças ao
respeito da convertibilidade cambial pelo Banco de Portugal, Março de 1993
2. Realinhamento da peseta e do
escudo, Maio de 1993
3. Melhoria da notação da dívida
externa pela Standard & Poor's,
Maio de 1993.
4. Crise de Julho de 1993 e
alargamento das bandas de flutuação do Sistema Monetário Europeu
5. Prémio de melhor emitente para a
República e menção especial para o Ministro das Finanças, Agosto de 1993 (Euromoney)
6. Emissão global em dólares da
República, Setembro de 1993
7. Aprovação do Programa de
Convergência Revisto apresentado em 15 de Outubro de 1993 pelo Comité
Monetário, 30 de Novembro de 1993
Eduardo
Catroga nomeado Ministro das Finanças, Dezembro
8. Emissão global em ECUS da
República, Fevereiro de 1994
António
de Sousa nomeado Governador, Junho
9. Realinhamento da peseta e do escudo,
April 1995
Novo
Primeiro-ministro nomeia Sousa Franco nas Finanças, Outubro
10. Nome da moeda única escolhido,
Dezembro 1995
11. Portugal
qualificado para euro, Maio 1997
Pina
Moura nomeado
Ministro das Finanças
Outubro 1999
12.
Fixação irrevogável das paridades, Dezembro 1999
Vitor Constâncio nomeado Governador,
Fevereiro 2000
Oliveira
Martins nomeado
Ministro das Finanças, Julho 2001
13. Entrada em circulação do euro,
Janeiro 2002
Novo
Primeiro-ministro nomeia Ferreira Leite nas Finanças, Abril
Novo
Primeiro-ministro nomeia Bagão Félix nas Finanças, Julho
2004
Novo
Primeiro-ministro nomeia Campos e Cunha nas Finanças, Março 2005
Teixeira
dos Santos nomeado Ministro das Finanças, Julho.
Ao compromisso dos dirigentes dos
dois principais partidos no Verão de 1989 não correspondeu porém um debate
entre economistas que permitisse aos eleitores aferir dos custos e benefícios
da aposta no euro, incluindo a necessidade de aproveitar a “boleia de juros”
para realizar as reformas complementares. Esta situação perpetuou-se até à
crise orçamental de 2001 e foi sobretudo a divergência subsequente que deu lugar
a tal debate, na perspectiva de encontrar um “bode expiatório”. Por outras
palavras, a desinflação escondida de 1989-91 obnubilou a mudança de regime até
à entrada no euro. Depois, foi a instabilidade política (quatro Primeiros
Ministros e cinco Ministros das Finanças em cinco anos) que obnubilou as
exigências de “viver com o euro”, afunilando o debate para o défice orçamental.
A cultura cívica não ajudou a
constituência pela liberdade financeira como garante das liberdades futuras a
escorar a ideia portuguesa da Europa expressa na resolução da Assembleia da
República nº 19/XI de 21 de Abril de 1995. Ao contrário de mudanças de regime
cambial anteriores, o parlamento manteve-se indiferente a esta, que representa
uma dimensão crucial da integração europeia.
6.2. As reformas da década de Cavaco Silva e da seguinte
Mau grado a indiferença
parlamentar ao regime cambial, viveu-se entre 1985 e 1995 um período de
reformas muito ligadas à integração económica europeia. Começou com a
introdução do IVA em 1986, continuou com o imposto sobre o rendimento em 1989 e
levou ainda à harmonização do IVA em 1992. A maneira como interpreto a política
económica dessa altura é consistente com o poder orçamental do Ministro das
Finanças analisado na secção 5.
O Primeiro-ministro, que
tinha sido Ministro das Finanças, acompanhava de perto o processo orçamental e
esperava dos Ministros não só que liderassem as reformas mas também que
permitissem sustentar o processo de convergência dos níveis de vida dos
portugueses com a média europeia. A importância relativa dos dois aspectos
alterava-se ao longo da legislatura, ao ponto de, em 1987 e 1993, se ter mudado
o titular a meio da legislatura com um padrão semelhante posto que com
resultados diversos. Assim o Ministro que participava na preparação do programa
de governo devia “ganhar credibilidade externa” para a economia nacional. Devia
ser alguém, por exemplo, que percebesse o que era o rating e os mercados financeiros internacionais, além das
instituições nacionais (ver quadros 4 e 5).
A importância para a
referida credibilidade de adquirir um código de conduta, desde logo em matéria
monetária, que é relativamente simples, pois o Banco Central tinha de ser
independente de acordo com o relatório Delors de 1989, que constitui a expressão
política dos trabalhos citados de Padoa-Schioppa (1987) e Emerson (1990). Além
disso, como referido, o processo orçamental ainda era muito pouco conhecido em
termos comparativos. Portanto, ganhar credibilidade externa é saber respeitar
um código de conduta informal, que inclui não só o que vem nos tratados e
pactos, mas o modo como essas leis se aplicam de facto.
Na segunda metade da
legislatura, o peso ia para “vender a estabilidade internamente”, ou seja
mostrar os benefícios da estabilidade macroeconómica para ganhar as eleições
seguintes. O Ministro das Finanças com a sua participação na elaboração das
regras do processo orçamental, para mais sendo responsável por um recurso
comum, não pode ser alheio à obrigação de “vender a estabilidade” ao eleitorado.
Ora aqui, essa alteração funcionou em 1991 mas falhou em 1995 - porque mudou a
maioria.
Haverá sem dúvida várias
razões, mas uma delas é que a aposta explícita na desinflação que consta do
programa de governo levou a uma interacção diferente entre os dois papéis[31].
Depois de vencer as eleições de 1995, o partido que tinha criticado a mudança
de regime abraçou o projecto da moeda única, com a divulgação mediática de que
o Sr. Kohl, chanceler alemão, acreditava que Portugal podia aspirar à moeda
única, baptizada euro no Conselho Europeu de Madrid em que se estreou o novo
Primeiro-ministro português. Os mercados acreditaram na mudança de regime antes
dos eleitores! Porém, como o processo orçamental não suportou essa mudança, os
mercados mudaram de opinião e os eleitores habituaram-se logo à “boleia dos
juros” que a mudança de regime permitiu.
Os resultados da década
reproduzidos no quadro 6 mostram uma desvalorização média do escudo
relativamente ao euro de 5%, uma dívida pública estável em relação ao PIB, um
défice orçamental médio de 5% do PIB, uma inflação superior em 7% à média
europeia (ou seja uma persistente divergência nominal) e uma convergência real
à taxa média anual de 1%, que vai decrescendo de Cadilhe com 2% a Catroga com
–0,7%. Excepto no que toca à convergência, as reversões são notórias.
Quadro 6 Resultados 1985-95
por Ministro das Finanças (%)
|
|
PTE/€ |
DD/Y |
DEF/Y |
Convª nom |
Convª real |
Mandato |
|
Cadilhe |
8 |
-1 |
5,0 |
10 |
2,0 |
42 |
|
Beleza |
2 |
3 |
6,0 |
8 |
1,0 |
18 |
|
Macedo |
3 |
-2 |
5,2 |
6 |
0,0 |
21 |
|
Catroga |
2 |
2 |
5,8 |
2 |
-0,7 |
19 |
|
Média |
5 |
0 |
5 |
7 |
1 |
25 |
Fonte: Adaptado de Macedo (1995), reproduzido em Torres (1996, p. 58)
Portanto, esta oscilação
entre 1985 e 1995 permitiu consolidar a mudança de regime cambial, sobretudo
tendo em conta que só começara em 1989: as primeiras eleições na Polónia e na
Hungria tiveram tido lugar antes da conclusão do texto resultante do acordo
Constâncio/Cavaco Silva sobre a revisão da Constituição de 1976[32].
A dimensão do gradualismo,
eventualmente excessivo, teve a ver com o facto de a revisão constitucional ter
sido adiada tanto tempo. O governo, logo a seguir à revisão, começou a
trabalhar na lei do sistema financeiro e noutras decorrências legislativas da
mudança de regime, o que ainda demorou três anos. Mas ninguém associou a
mudança ao regime cambial. Estava-se mais à espera dos efeitos directos nas
privatizações decididas após o 25 de Abril.
Verifica-se em Portugal este
caso único de que os mercados acreditaram antes dos eleitores que a inflação
iria baixar para um só dígito em 1992, porque a adesão ao mecanismo cambial
culminava a mudança de regime iniciada em 1989. Esta alteração de expectativas
é uma das características originais da nossa mudança de regime porque resistiu
à turbulência de toda a grelha de paridades que só terminou em Agosto de 1993.
Para ilustrar a nossa reputação financeira, temos um caso extraordinário. Em
1994, à conta da substituição de um alto funcionário dos serviços de informação
(voltamos a Schengen, outra área em que Portugal se conseguiu colocar no
pelotão da frente), a agência Bloomberg
deu eco a uma suspeita austríaca de que havia um golpe de Estado em Portugal.
Suspeita sem qualquer fundamento mas que criou uma pequena perturbação nos
mercados. Em poucas horas se restabeleceu a reputação de que o código de
conduta do novo regime cambial era praticado pelas autoridades portuguesas.
A desconexão entre mercados
financeiros e actores políticos não resulta só do carácter gradual da mudança
de regime, com avanços e recuos, incluindo a reversão da tendência para a
igualização dos juros em resultado da introdução de controlos cambiais em
1990/91. Também radica na cultura cívica que opõe liberdade política e
financeira, democracia e rigor orçamental.
Depois das oscilações sobre
o papel do Ministro das Finanças em 1985-95 veio o enfraquecimento da delegação
para o Ministro das Finanças.Deixou de controlar a administração pública entre
1996 e 1999. Passou a ser Ministro gastador entre 2000 e 2002 – por também
tutelar a economia. Acicatada a cultura cívica, seguiu-se o desaire das
eleições municipais em fins de 2001 e ficou aparente a crise orçamental. A
demissão do Primeiro-ministro deu lugar a eleições antecipadas e a um
ajustamento pró-cíclico. A redução do défice agravou a recessão e induziu um
processo de divergência que reflecte a paragem das reformas após a qualificação
para o euro[33].
A instabilidade governativa
entre 2004 e 2005 afectou igualmente os Ministros das Finanças, sobretudo
aquele que participou na elaboração do programa do primeiro governo de maioria
socialista, mas foi substituído ao fim de quatro meses.
Em 2006, observou-se uma
indiscutível retórica de reforma, assente na cooperação entre Presidente da
República e Primeiro-ministro. Sem embargo, temos uma partidarização crescente
do governo - além de não ter sido testada a força da delegação no Ministro das
Finanças. Portanto, não desapareceu o problema da falta de poder do Ministro,
posto que não pareça tão grave agora como quando o titular português era o
menos poderoso da UE. Por outras palavras, não se sabe ainda se o actual
Ministro é daqueles que tem de ganhar credibilidade lá fora, vender
estabilidade cá dentro ou ambas as coisas. Isso é relevante porque o
Primeiro-ministro deixou de ser o super-ministro das Finanças que era em
1985-95[34].
6.3. Os efeitos da mudança de regime
Neste contexto, os efeitos
da mudança de regime aparecem antes de mais na queda das taxas de juro
relativas ao marco alemão, uma “boleia de juros” que corresponde a mais de 3%
do PIB. Ao ponto de o spread
português relativamente às obrigações alemãs ter chegado a ser inferior ao
espanhol. A inversão era inevitável, por causa da maior dimensão do mercado
vizinho, mas os espanhóis não perderam os dez anos de rigidez que o processo
orçamental obrigou os portugueses a perder.
Os efeitos da mudança de
regime na reputação financeira podem avaliar-se através da volatilidade da taxa
de câmbio do escudo com o marco alemão. A técnica permite definir endogenamente
os regimes de acordo com a volatilidade condicional diária da taxa de câmbio[35].
O período de turbulência generalizada da grelha, após a entrada com bandas de
6%, foi naturalmente o mais volátil. De acordo com os dados do quadro 7, porém,
segue-se não o período da banda de 15%, durante o qual ainda se verificou um
realinhamento, mas sim o período de inconvertibilidade, no qual as autoridades
seguiam o marco alemão numa banda estreita não declarada, a que se chama
sombra. Assim, depois da crawling peg,
temos três regimes definidos pela paridade do escudo e a banda implícita ou
explícita de flutuação (S, 6 e 15), bem como pela efectividade da intervenção[36].
Os dados de intervenção não
são usualmente tornados públicos, e o mesmo pode acontecer com os respectivos
objectivos. Também falta muitas vezes informação sobre os procedimentos diários
de esterilização, que visam evitar que as compras ou vendas de divisas afectem
a quantidade de moeda nacional, de modo que os efeitos principais se fazem
pelas expectativas de variação daquela quantidade e da taxa de câmbio relativa
à divisa de intervenção, neste caso o marco alemão. Não sendo possível
estabelecer canais de influência da intervenção quer no nível quer na
volatilidade da taxa de câmbio, sabe-se que um efeito positivo da intervenção
na volatilidade será tanto mais esperado, quanto maior a ambiguidade da
política e menor a eficiência do mercado cambial. Por outras palavras, a
intervenção é tanto mais efectiva quanto menos necessária[37].
Quadro 7 Volatilidade cambial (desvio padrão médio condicional da taxa de variação percentual da taxa de câmbio escudo-marco)
|
|
(% por dia) |
(% por semana |
|
S (21/9/89-3/4/92) |
0,30 |
0,43 |
|
6 (4/4/92-2/8/93) |
0,63 |
0,47 |
|
15 (3/8/93-31/12/98) |
0,21 |
0,28 |
Fonte: Macedo et al.
(2003) e Landersmann e Rosati (2004, p. 261; 15= média ponderada dos 3 últimos
períodos citados na nota 36)
Ressalvadas as diferenças na
definição dos períodos e no cálculo (diário ou semanal) da volatilidade, retira-se
do quadro 7 que a banda estreita sombra (S) foi mais volátil do que todo o
período da banda a 15%[38].
Uma medida da pressão cambial que pondera as variações da taxa de câmbio, das
reservas e do diferencial das taxas de juro confirma esse padrão (quadro 9). Também
resulta do quadro 8 que a intervenção no sentido de evitar a apreciação através
de compras de divisas predominou no período S tendo ocorrido sobretudo vendas
no sentido de evitar a depreciação depois da entrada no mecanismo cambial
(períodos 6 e 15).
Quadro 8 Pressão cambial média e frequência de intervenção (%)
|
Regime |
1 Depreciação |
2 Apreciação |
3 Compras |
4 Vendas |
|
S |
1,00 |
-1,11 |
41 |
10 |
|
6 |
4,24 |
-1,04 |
14 |
23 |
|
15 |
1,09 |
-0,86 |
1 |
23 |
Fonte: Colunas 1 e 2
Pereira (2005, p.31) característica
dominante do período
Colunas 3 e 4 Macedo et al. (2003)
Também é no período da banda
larga que se afirma a tendência para voltar à paridade, dentro da ideia que é
preciso flutuar para fixar com credibilidade.
À medida que as bandas
largas aumentam a credibilidade do novo regime, o efeito da intervenção é
substituído pelo efeito da paridade. Introduzindo o diferencial das taxas de
juro como variável explicativa retira atenua o efeito do desvio relativamente à
paridade, sobretudo em períodos de alta volatilidade.
Tendo em conta o efeito de
curto prazo da compra e venda de divisas pelo banco central, a credibilidade
externa foi atingida em fins de 1992 e confirmada após o alargamento das bandas
em Agosto de 1993.
6.4. Contágio e “fundamentais geográficos”
A técnica de estimar regimes
de volatilidade variável (pelo menos “alta” e “baixa”) subjacente às
estimativas apresentadas na secção anterior pode ser alargada a duas divisas,
por forma a testar a sua relação recíproca. Nesse caso, define-se contágio como
o aumento da correlação bilateral resultante do aumento da volatilidade de uma
delas. Especificando o regime de volatilidade alta ou baixa como dependente do
diferencial de juro do dia anterior, demonstra-se no quadro 10 que a correlação
entre escudo e peseta não varia em função da volatilidade daquele (a diferença
entre 0,71 e 0,68 não é significativa) mas passa de 0,61 para 0, 76 quando a
peseta passa de baixa para alta volatilidade[39].
A assimetria seria maior se
o escudo estivesse fora do mecanismo cambial, até porque, mesmo participando
ambas as divisas, o aumento do diferencial de juros quando Portugal está num
estádio de crise diminui a probabilidade de sair da crise, ocorrendo o inverso
se for a Espanha a aumentar o diferencial de juros. Mais, um aumento do
diferencial de juros português diminui a probabilidade de sair da crise, ou
seja de passar de alta para baixa volatilidade, ao passo que um aumento do diferencial
de juros espanhol aumenta essa probabilidade. Lopes (2006) chama a este último
aspecto o “efeito perverso de expectativas”. Os seus resultados, resumidos no
quadro 9, qualificam a análise anterior relativa às intervenções na parte em
que considera os fundamentais determinantes no período de bandas largas. Ter em
conta a correlação entre as duas moedas ibéricas revela que os fundamentais em
Espanha afectaram Portugal mas o inverso não é verdadeiro.
Quadro 10 Contágio entre escudo e peseta num modelo com correlações
variáveis e estados de volatilidade dependentes do diferencial de juros com a
Alemanha
|
Efeito do
diferencial na probabilidade da divisa passar de alta para baixa volatilidade |
Correlação varia
com escudo |
Correlação varia
com peseta |
|
Escudo |
-0,24 |
-0,19 |
|
Peseta |
0,28 |
0,36 |
|
Coeficiente Correlação
baixa volatilidade |
0,71 |
0,61 |
|
Coeficiente Correlação
alta volatilidade |
0,68 |
0,76 |
Fonte: Adaptado de
Lopes (2006, quadro 5, p. 35). Todos significativos a 5%.
Estes testes confirmam que,
a despeito dos quatro realinhamentos no mecanismo cambial que envolveram a
peseta entre 1992 a 1995, três dos quais foram total ou parcialmente seguidos
pelo escudo, a nossa reputação financeira já estava assegurada nos mercados,
embora – mais uma vez - os eleitores não soubessem. Como se verificaram os
receios dos “fundamentais geográficos” muitas vezes invocados nesse contexto,
essa política fez ainda mais sentido porquanto ter sempre seguido a peseta não
permitiria qualquer diferenciação positiva, ao passo que ignorar a peseta não
seria credível. Nessas condições, ficar fora do mecanismo cambial durante a
turbulência levaria a um agravamento do contágio, ou a um reforço drástica dos
controles cambiais. Ocorre lembrar que a Grécia não sofria desse problema, pelo
que a sua entrada no mecanismo cambial não era tão urgente.
7. Conclusão
Desde logo, uma conclusão
que não é surpresa mas que deixa as coisas no seu devido lugar: a parte
monetária da mudança de regime económico foi feita por pressão europeia directa
mas não se pode mudar a constituição fiscal a partir de fora.
Não bastam tratados nem
pactos com restrições às despesas e receitas públicas para mudar a constituição
fiscal, porque esta assenta num processo orçamental que reflecte o sistema
político.
Isto tem de vir de dentro -
e não veio. Volta-se à questão da cultura cívica e ao papel da sociedade civil,
nomeadamente das associações empresariais.
Perante uma mudança de
regime, a sociedade civil não pode pois revelar alheamento, deve ser reactiva e
melhor ainda anticipá-la, como acontece na Itália, onde a Cofindustria
recolhe dados sobre investigação e desenvolvimento das empresas italianas não
cotadas, que revelam mais investimento em I&D do que vinha registado nas
estatísticas da agenda de Lisboa – a qual, como se sabe, visa promover a
inovação baseada no conhecimento. Estes dados permitem à sociedade civil
italiana fazer propostas e de críticas, particularmente ao último orçamento de
Prodi.[40]. A diferença entre os dois países é que, mesmo quando
a cultura cívica não reconhece a liberdade financeira, e revela certa
indiferença relativamente ao rating,
a I&D a nível empresarial/privado está melhor acautelada na Itália do que
em Portugal.
A nossa competitividade não só não tem evoluído como foi já ultrapassada pela China em termos de incorporação de conhecimento[41]. É de facto preocupante, porque as nossas reformas não têm durado o suficiente para que as empresas se sintam parte interessada, e por isso mantêm-se quanto muito reactivas. Para explicar a inércia das empresas portuguesas em se virarem para o exterior, recorde-se que as reformas complementares do regime cambial, já previstas no primeiro programa de convergência para 1991-95, nomeadamente a reforma da administração pública, ainda não tiveram efeitos concretos por terem sido sucessivamente adiadas. Sem limitação da despesa pública, esta única reforma virou-se contra as exportações, logo contra o investimento. Desde que sejam tomadas medidas sobre o nível e composição da procura que também melhorem a oferta, o endividamento da classe média não é preocupante[42].
O resultado da “boleia de juros” foi uma procura excessiva de bens e serviços transaccionáveis por parte dos residentes, que se manifestou sobretudo em importados e exportáveis. A baixa do preço dos bens não transaccionáveis relativamente aos transaccionáveis exige uma combinação de moderação salarial e desemprego. As reformas complementares do euro aumentam então a produtividade total dos factores, não só trabalho mas também capital (físico, humano, social).
Tendo em conta a baixa
classificação de Portugal em termos de produtividade e também em termos de
atractividade para o investor, não se vai realizar o alto potencial exportador
sem alterar os preços relativos[43].
As consequências sociais e políticas de aguentar mais dez anos de desemprego
crescente seriam ainda mais gravosas para a desejada convergência. Resolver
este dilema é superar o “esticão do euro”.
Sem uma mudança de regime
orçamental, não é possível viver na moeda única em termos financeiros. Nós abandonamos
as reformas estruturais durante dez anos, incluindo uma reforma da
administração pública sucessivamente adiada.
O balanço 15 anos depois de
Maastricht é pois de que, como nem houve medidas complementares nem soubemos
manter os custos alinhados com os nossos parceiros do eurosistema, o receado
“esticão do euro”verificou-se.
Sem uma estratégia
sustentada de reformas, o potencial exportador não se pode realizar. Sem
competitividade exportadora, não se pode restaurar uma diferencialidade assente
nas pertenças e liberdades dos portugueses.
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Anexo: Excertos de Vieira e Santos (2007)
Bons e maus alunosNo rescaldo natalício, surge outra evidência deste fatalismo gastador. Num artigo interno da Direcção-Geral de Economia e Finanças da Comissão Europeia, citado pelo Jornal de Negócios, Portugal surge como um exemplo a não seguir pelos 10 mais jovens membros da União Europeia, em particular para os candidatos à eurolândia. De acordo com o referido documento, assinado pelo português Orlando Abreu, o País não soube dar seguimento à contenção orçamental a que recorreu no período antes da entrada na moeda europeia. Isto, aliado à corrida ao crédito e à recessão económica mundial, que começou a desenhar-se no início desta década, teve o pior dos resultados: sucessivos défices orçamentais, sobreendividamento, baixa produtividade. Irresistível tentaçãoColoca-se, todavia, a questão: num período de expansão económica, com o dinheiro a preços nunca vistos e com os níveis de optimismo nos píncaros, seria possível resistir a tamanha tentação? Pedro Lains, autor do livro História Económica de Portugal 1700-2000, é claro na resposta: «não». E mesmo os excessivos gastos natalícios não surpreendem o economista. Afinal, «nos Estados Unidos uma percentagem elevada dos gastos anuais está concentrada no período do Natal. Trata-se de um padrão internacional». O que aconteceu, acrescenta, «foi uma resposta dos consumidores a uma baixa das taxas de juro e à sensação de que estas se manteriam estáveis, em baixa. É uma reacção típica de mercado». Que teve consequências marcantes. Os portugueses aumentaram significativamente os gastos em «serviços e construção, que representam cerca de 70% do PIB nacional». O problema, sublinha Pedro Lains, é que são «sectores com produtividades muito baixas».Deveria o Governo ter travado o aumento galopante do endividamento dos portugueses? A resposta é nim. «Se quisermos encontrar falhas graves, elas vão para as autoridades competentes, pois não procuraram regular o recurso ao crédito.» Mas seria possível fazê-lo? Pedro Lains diz que «teria sido muito difícil. Provavelmente impossível. Dificilmente algum país teria tido flexibilidade suficiente para fazer face a um choque externo deste género». Culpas para os governosNeste aspecto, os portugueses podem descansar. «Somos iguais a todos os outros. Tivemos uma reacção racional, totalmente racional, com consequências na produtividade da economia.» Não se trata, portanto, de uma incontrolável propensão para o abismo inscrita no nosso código genético.Mas se nós, cidadãos, consumidores, não falhámos, apenas fizemos o que era racionalmente esperado, o que correu mal? Para quem vão as culpas do descalabro? O economista Jorge Braga de Macedo, exministro das Finanças, não tem dúvidas. Elas vão, por inteiro, para os governos. «No Orçamento do Estado para 1992 já se falava em mobilidade no sector público, mas na época disse-se que era uma loucura», recorda, enquanto põe o dedo na ferida: «O euro foi a única reforma feita entre 1995 e 2005. Uma reforma apenas é muito pouco para 10 anos.» Pelo caminho, sublinha, «a despesa primária aumentava, enquanto nos outros países da União estabilizava. Não nos habituámos a viver na zona euro porque o Estado não deu o exemplo». Esta é a face do mau aluno. Mas Portugal também teve a outra, o do aluno exemplar, como é referido no artigo de Orlando Abreu. Sendo um país com tendência inflacionista, soubemos, em menos de 10 anos, contrariá-la.Pelo caminho foi-se perdendo uma tradição muito portuguesa de poupança e aderimos em força à moda de gastar o que não temos. Mas nem todos o fizeram. «Os juros baixos foram atabalhoadamente usados pelo Estado e pelos particulares e não pelas empresas. Estas não tiveram vontade de mudar.» Resultado: a procura direccionou-se para os bens não transaccionáveis, ou seja, importamos de mais e exportamos menos «a orientação da despesa pública foi contra as exportações», sublinha.O País continua a ter muito boas condições para se afirmar. Braga de Macedo destaca a nossa localização, «que é excelente. Porque é que em Espanha as apostas de turismo primam pela excelência e qualidade e cá só agora se está a avançar para aí?», pergunta Braga de Macedo. As empresas também ainda vão a tempo. Mas é preciso uma «nova organização do trabalho», sustenta. Mas, mesmo que ela não surja, «as empresas vão encontrar formas de se tornarem mais produtivas. Só que isso vai demorar mais tempo e agravar o desemprego», adverte.Neste cenário, já negro, falta o endividamento. E, neste capítulo, Braga de Macedo não se mostra particularmente preocupado. Para o economista, «o endividamento só se torna excessivo quando é acompanhado por um ausência de investimento» e, neste momento, acrescenta, «a economia mundial está a andar. Se continuarmos a exportar, não acredito que haja insuficiência de procura nacional e insolvências familiares. A classe média está mais sólida e isso viu-se no Natal». Ou seja, se, em 2007, voltarmos a bater recordes de gastos natalícios, isso só pode ser bom. Será?